Územní plány mnoha obcí trpí jednou nepříjemnou bolístkou – mnohdy nesmyslným nadužíváním institutu územní studie, jejichž pořízení podmiňuje výstavbu v jednotlivých zastavitelných plochách. V některých případech se proto stává, že územní studie se nezpracuje včas a někdy se dokonce obce pokouší podmínku obsaženou v územním plánu jeho změnou prodlužovat.

Z územních studií se tak často stává spíše nástroj, který má samosprávám pomoct s blokováním nežádoucí výstavby. Takový postup veřejné správy ale silně zasahuje do vlastnických práv. Dá se s tím něco rozumného dělat?

Co je to územní studie?

Podle § 67 odst. 1 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) územní studie navrhuje, prověřuje a posuzuje možná řešení vybraných problémů v území, které by mohly významně ovlivňovat nebo podmiňovat jeho využití a uspořádání. Z toho je zřejmé, že jejím úkolem je pokusit se najít řešení určitých potíží spojených s konkrétní lokalitou nebo nějakým širším území (územní studie krajiny).

Ideálním okamžikem, kdy by měla být územní studie pořízena, je ten, který předchází pořízení územně plánovací dokumentace, protože právě územní plán by měl do svých regulací přetavit podmínky územní studie a učinit je závaznými. Územní studie sama o sobě totiž závazná není a stavební úřad se od ní může při povolování záměru v odůvodněných případech odchýlit.

Jak jsme ale psali v úvodu, územní studie se často v územním plánu používají jako podmínka pro výstavbu – nejčastěji ve složitějších lokalitách, se kterými si obec tak trochu neví rady. Problém se tedy odsune do budoucna, což se v okamžiku pořizování územního plánu zdá jako dobré řešení. To je ale omyl, který častokrát vede k mnoha dalším konfliktům.

Kdo územní studii pořizuje, kdo ji zpracovává a kdo to platí

Proces pořízení územní studie je ve stavebním zákoně popsán jen velmi mlhavě. V praxi se proto vyskytuje několik přístupů, jak to celé uchopit. Hlavní roli ale v tom všem hraje pořizovatel, protože územní studie se pořizuje v přenesené působnosti a obec jako samospráva na ni má malý vliv. Pořizovatelem územní studie je buď příslušný úřad územního plánování nebo obecní úřad, který splnil kvalifikační požadavky (má zástupce pořizovatele a potřebné potvrzení od krajského úřadu).

Úkolem pořizovatele je zpracovat zadání územní studie, které celý proces uvede do pohybu. V zadání určí pořizovatel v souladu s § 68 odst. 3 obsah, rozsah, cíle a účel územní studie. Do toho, jak vypadá zadání, nemůže pořizovateli obec mluvit. Zadání může pořizovatel připravit na základě svého vlastního podnětu, nebo z podnětu obce nebo třeba investora dané lokality.

Na základě tohoto zadání může nastat několik situací (uvažujeme, že jde o územní studii, jejíž pořízení vyžaduje územní plán):

  1. Pořizovatel předá zadání obci a ta smluvně zajistí odborníka, který návrh územní studie zpracuje. Následně se návrh předá pořizovateli ke kontrole, zda je v souladu se zadáním.
  2. Pořizovatel s obcí uzavře smlouvu, podle které pořizovatel zajistí zpracování územní studie a obec to zaplatí. Příklad takové smlouvy o zajištění územní studie veřejného prostranství zveřejnilo MMR.
  3. Pořizovatel v zadání určí, že zpracování územní studie zajistí na své náklady ten, kdo chce stavět (§ 68 odst. 3 stavebního zákona).

Konzultace návrhu územní studie se zastupitelstvem

Z § 68 odst. 4 stavebního zákona plyne, že návrh územní studie, která se pořizuje kvůli požadavku územního plánu, musí pořizovatel předložit k projednání zastupitelstvu obce. Jedná se o pouhé projednání, obec se dokonce nemusí vůbec vyjádřit. Z 68 odst. 5 se ale dá vyvodit, že kdyby zastupitelstvo přece jen mělo nějaké rozumné a hlavně přípustné připomínky (tj. souladné se zadáním), je možné, aby pořizovatel připustil ještě úpravu návrhu územní studie. Tato úprava se už se zastupiteli projednávat nemusí (ale může).

S veřejností se návrh studie projednávat také nemusí, ale je to přípustné a v řadě situací to může být projev dobré veřejné správy.

Schválení územní studie a vložení do NGÚP

Po konzultaci se zastupiteli, nebo když marně uplynula lhůta 90 dnů od okamžiku, kdy byl návrh studie zastupitelům předložen, musí pořizovatel územní studii schválit a následně ji do 7 dnů vložit do Národního geoportálu, resp. do evidence územně plánovací činnosti.

Přiměřenost územní studie vůči jednotlivým vlastníkům

Územní studie je nezávazná, ale přesto v podstatě určuje vlastníkům, jak smějí využít svoje pozemky. V situaci, kdy územní plán vymezuje lokalitu jako zastavitelnou se způsobem využití dejme tomu bydlení individuální, je pak pro vlastníka nepříjemným překvapením, že zrovna na něho zbylo podle studie veřejné prostranství. Takový přístup ke zpracování územní studie je nepřípustný.

Pokud by územní studie nutila jednoho vlastníka nést břemeno veřejné infrastruktury a jiný vlastník by měl své pozemky zhodnocené, stavební úřad by neměl k takové územní studii přihlížet. Pokud by přesto vydal povolení záměru, které by uvedenou nespravedlnost územní studie potvrdilo, je docela pravděpodobné, že by došlo ke zrušení takového povolení.

Jak se proti územní studii bránit

Samotnou územní studii není možné napadnout žalobou. Jediná cesta je skrze obranu přes žalobu na (ne)povolení záměru.

Je také možné se pokusit bránit přímo proti územně plánovací dokumentaci, která podmínku územní studie zavedla. Je ale docela pravděpodobné, že soudy řeknou, že dokud se neukázalo, že by s územní studií byla nějaká potíž, je podmínka obsažená v územním plánu v pořádku. K tomu, aby bylo možné napadnout územně plánovací dokumentaci je především zapotřebí, aby dotčený vlastník uplatnil během jejího pořizování včasnou připomínku.

Když se otálí s pořízením územní studie

Jak jsme uvedli, územní studie jsou v některých případech snahou obce oddálit řešení nechtěných problémů s výstavbou a jsou dokonce zneužívány namísto jiných institutů jako je třeba etapizace nebo plánovací smlouva. V důsledku toho se stává, že nikdo nevyvíjí aktivitu směřující k tomu, aby byla územní studie pořízena a řádně schválena a zapsána. Vlastníci jsou pak řadu let omezeni na svém právu a podmínka územní studie se tak stává v podstatě stavební uzávěrou. V takové situaci by se vlastníci měli bránit zásahovou žalobou. Do úvahy by mohla připadat i obrana skrze incidenční přezkum územního plánu.

Zásahová žaloba na nezpracování zadání územní studie

Je pravdou, že stavební zákon v § 81 odst. 4 říká, že lhůta pro vložení územní studie do národního geoportálu územního plánování může být až 6 let od nabytí účinnosti ÚPD, přičemž marným uplynutím stanovené lhůty pozbývá uvedená podmínka platnosti. Z uvedeného by se zdálo, že je na zpracování územní studie času dost a nic se nestane, když pořizovatel zůstane nečinný a nezpracuje zadání.

Podle našeho názoru je ale takové otálení nezákonným zásahem. I když územní plán říká, že má být územní studie pořízena do šesti let od nabytí účinnosti ÚPD, neznamená to, že by se na ní nemělo začít pracovat co nejdříve, aby omezení vlastnických práv bylo pokud možno krátké.

Nejvyšší správní soud řekl: „Krajský soud správně konstatoval, že územní studie má charakter územně plánovacího podkladu (srov. § 25 stavebního zákona), a její zpracování by tudíž zásadně mělo předcházet tvorbě vlastní územně plánovací dokumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu 20. 1. 2010, čj. 1 Ao 2/2009 – 86). Z toho plyne, že zpracování územní studie, která má dotvořit územní plán, nelze rozumně odsouvat až na samý konec platnosti územního plánu, nýbrž je na místě započít s jejím zpracováním co možná nejdříve po nabytí účinnosti územního plánu.“ (NSS, čj. 8 As 152/2015 – 103).

Samozřejmě soudy mohou dospět i k závěru, že pokud je územní studie zapsána na samém sklonku šestileté lhůty, je to ještě v pořádku, ale také mohou uznat, že zcela zbytečné otálení je nezákonným zásahem, zejména pak v situacích, kdy nezpracování území studie blokuje výstavbu rodinných domů individuálních stavebníků, kteří doloží, že nemají kvůli tomu všemu kde bydlet.

K uvedenému by se mohly přiklonit zejména v situaci, kdy by dotčený vlastník opakovaně dával pořizovateli podnět ke zpracování zadání a zejména pak tehdy, pokud by takový investor navrhoval, že územní studii i zaplatí. Ovšem i tehdy, když by sám neuvažoval o tom, že územní studii nechá zpracovat, by mohly být okolky se zahájením procesu pořízení územní studie nezákonným zásahem.

(Zásahová) žaloba na obec – nezpracování návrhu územní studie

Otázkou je, zda by bylo možné za zásah považovat i to, že obec poté, co pořizovatel zpracuje zadání, nezajistí zpracování územní studie. Není totiž jisté, zda obec jedná jako orgán veřejné správy nebo jako osoba soukromého práva (kde není možné o zásahové žalobě uvažovat, ale v úvahu  by mohly přicházet jiné nástroje). Je samozřejmě možné zásahovou žalobu zkusit podat a počkat, co soudy řeknou. Mohou ale dospět k závěru, že v situaci, kdy existovalo zadání, mohl sám stavebník zafinancovat zpracování návrhu územní studie. K podobným závěrům už soudy dospěly.

Například Krajský soud v Praze řekl: „Tuto námitku nepovažuje soud za důvodnou. Není totiž pravdou, že navrhovatelé budou nuceni 4 roky pasivně vyčkávat. Ustanovení § 30 stavebního zákona umožňuje, aby se navrhovatelé jako investoři v území podíleli na zpracování územní studie, přičemž ji mohou nechat zpracovat na své náklady. Bude tak na jejich uvážení (i ekonomickém), zdali vyčkají a zpracování územní studie ponechají zcela na odpůrkyni, nebo se na něm budou podílet, čímž splnění této podmínky uspíší. Na pasivitu odpůrkyně či vlastníků ostatních nemovitostí v území tak odkázáni nebudou.“ (KSPH, 54 A 49/2022 – 87)

Jiné nezákonné zásahy?

Zásahem ze strany pořizovatele by bylo i jednání, kdy by existoval návrh územní studie, ale pořizovatel by jej po delší dobu neschválil a nevložil do NGÚP/evidence.

Zásahem by mohl být i stav, kdy by marně uplynula lhůta pro pořízení územní studie stanovená v územním plánu. Pak sice podmínka odpadá, ale vzhledem k tomu, že územní plán použil podmínku územní studie jako odklad pro řešení potíží, územní plán zpravidla neobsahuje řešení infrastruktury a jiných otázek a může se stát, že někteří vlastníci nebudou moct stavět, i když podmínka už neexistuje. Pokud obec nezahájí pořizování změny územního plánu upravující nevhodnou regulaci (pokud by dotčení vlastníci podali návrh na její pořízení), mohlo by také jít o nezákonný zásah ze strany obce.

Prodlužování lhůty pro pořízení územní studie

Protože obce používají územní studie jako faktické stavební uzávěry, samozřejmě se stává, že ani po řadě let nejsou zpracovány a zapsány do evidence/NGÚP a podmínka obsažená v územním plánu zanikne. Obec pak s překvapením zjistí, že by stavebníci mohli stavět i bez územní studie, což samosprávy nechtějí. Rozhodnou se, že vydají změnu územního plánu, ve které podmínku územní studie znovu zavedou (anebo ji ještě stihnou prodloužit, když si zavčasu všimly, že územní studie už jaksi zpracována nebude).

Soudy připouští, že to obecně možné je. Pokud ale obce chtějí takto zasahovat do vlastnických práv, musí si dát velkou práci s odůvodněním takové regulace. To platí zejména tehdy, když nespokojení vlastníci podají připomínku (§ 307 odst. 2 stavebního zákona). Obci se nemusí podařit u soudu vysvětlit, proč územní studii nezpracovala, protože objektivně tomu nemohlo nic bránit – územní studie je totiž v podstatě jen papír (nejde totiž o etapizaci, kdy fakticky chybí kapacity infrastruktury).

Čím lze v územním plánu nahradit územní studii?

V některých případech územních plánů by územnímu plánu namísto územní studie lépe slušel jiný institut. Není možné říct obecně který, protože je nutné vědět, co obec svým územním plánem sleduje a jakých cílů chce dosáhnout.

Pokud má například problémy s kapacitou veřejné infrastruktury, je jistě mnohem vhodnějším nástrojem etapizace nebo plánovací smlouva (případně kombinace těchto dvou nástrojů). Etapizaci naopak není vhodné stanovit až v nezávazné územní studii, nemusí být jednoduše dodržena.

V případě, že obec ví, že daná lokalita bude zastavitelná pro bydlení a že se k tomuto účelu dobře hodí, jenom je potřeba najít vhodnou podobu výstavby, pak není na místě prověřovat danou lokalitu a hledat řešení problémů (což má za úkol územní studie), ale je rozumné podmínit výstavbu urbanistickou soutěží.

Jestliže obec chce regulovat výstavbu podrobně, není opět chytré sáhnout k územní studii jako podmínce pro rozhodování, ale nejlepší je mít územní studii zpracovanou předem a použít ji jako podklad pro územní plán s prvky regulačního plánu anebo připlatit projektantům a nechat je, aby zpravovali územní plán pro některé plochy v podrobnosti regulačního plánu. Je také možné podmínit výstavbu vydáním regulačního plánu, pokud obec z nějakého důvodu územní plán s prvky regulačního plánu nechce.

Závěrem

Dovolíme si citovat ze staršího, ale stále aktuální textu Martina Tunky „Co lze očekávat od územní studie“: „Použití podmiňující územní studie v územním plánu vyvolává i jiné problémy a nedorozumění, než jsou uvedeny v článku „Územní studie – úspěch, nebo porážka?“. Podmínka pořízení územní studie by měla vycházet z toho, zda bude mít obec v průběhu následujících čtyř let potřebné finanční prostředky na její zpracování, jinak se projeví jako ne/úmyslné blokování aktivity v území jako „stavební uzávěra“. Není výjimkou, že územní plán obsahuje požadavek na pořízení řady územních studií, což může výrazně zatížit rozpočet obce.

Zadání územní studie (tzv. „podmínky pro její pořízení“) by mělo vycházet z uvedených ustanovení § 25 a § 30 stavebního zákona, dle kterých je účelem územní studie prověřit a posoudit možnost řešení určitých problémů nebo ověřit podmínky změn v území, ne tedy tyto podmínky stanovovat. To přísluší pouze závazné územně plánovací dokumentaci. Vyskytují se snahy obce ovlivňovat uvážení pořizovatele, zda územní studie splnila zadání dle územního plánu, i když je tento úkon pouze v jeho působnosti) a nepřísluší zastupitelstvu obce. Existuje případ, kdy pořizovatel, zodpovídající za splnění zadání územní studie, odmítá tuto odpovědnost. Zdrojem nedorozumění jsou očekávání obce, že podmiňující územní studie přinese návrh optimálního řešení nové zástavby. To je ale posláním (architektonické/urbanistické) soutěže, jejíž uspořádání klade jiné nároky a řídí se jinými pravidly než pořízení územní studie.

Podmiňující územní studie je pouze jedním z nástrojů, které obce mohou využít k ovlivňování svého územního rozvoje, Její použití může být přínosné v kombinaci s dalšími nástroji, které územní studie nemůže nahradit. Zvolit jejich vhodnou a účinnou kombinaci vyžaduje dlouhodobou součinnost obce s odborníkem, který se dostatečně orientuje v možnostech nabízených právními předpisy, nejlépe s úřadem územního plánování, který trvale a soustavně vykonává územně plánovací činnost pro potřeby obcí.“

S uvedeným se nedá než souhlasit a obcím doporučit, aby s podmiňujícími územními studiemi zacházely jak s šafránem.