Územní studie jsou zapeklitá věc a je s nimi spojena celá řada potíží. Jednou z nich je jejich přezkum. K tomu se vyjádřil (nejen) Ústavní soud. V tomto článku si dovolíme shrnout, jaké jsme doposud dohledali názory k obraně proti územní studii.
Přímo to nejde – jak tedy?
Ústavní soud k přímé stížnosti proti územní studii řekl: „Ústavní stížnost stěžovatelů směřuje proti územní studii krajiny. Její správnost a relevance jako podkladu pro územně plánovací dokumentaci dosud nebyla podrobena přezkumu obecnými soudy. Správní soudy se totiž mohou v souvislosti s podaným návrhem na zrušení opatření obecné povahy (tj. územního plánu, zásad územního rozvoje apod.), rovněž zabývat otázkami, které stěžovatelé vznesli v nyní projednávané ústavní stížnosti a které se týkají územní studie krajiny. Teprve po vyčerpání všech opravných prostředků (i těch mimořádných) se stěžovatelé budou moci obrátit na Ústavní soud.“ (Usnesení Ústavního soudu, sp.zn. I.ÚS 3526/19 ze dne 27. 11. 2019)
Veřejný ochránce práv říká: „Jak už jsem uvedl výše, stavební zákon neupravuje proces pořízení územní studie a nestanoví ani povinnost její projednání s veřejností. Vlastníci pozemků tak nemají možnost se k územní studii vyjádřit. Proti územní studii se rovněž nelze odvolat, protože nemá povahu správního rozhodnutí. Z tohoto pohledu Vaše výhrady k omezení vlastnictví, jež pro Vás v důsledku pořízené územní studie plynou, chápu…
Změny v náhledu správních úřadů na využití Vašeho pozemku lze dle mého soudu dosáhnout v případě, že byste stavebnímu úřadu předložil k projednání stavební záměr, který by byl v souladu s územním plánem, ale v rozporu s územní studií, a současně byste na podporu svého záměru předložil vhodnější nebo rovnocenné řešení, jako obsahuje územní studie, jinými slovy variantní umístění veřejné komunikace a veřejné zeleně v rámci předmětné plochy. K takové situaci nicméně nedošlo, proto nemohu předjímat, jak by stavební úřad v dané věci postupoval.“
Existuje i jiná možnost? Ano, žaloba proti rozhodnutí
Nejvyšší správní soud dospěl ještě k jedné cestě – skrze žalobu na územní rozhodnutí, které z územní studie vycházelo. Jeví se nám to jako ten logicky nejlepší přístup: „Krajskému soudu se tedy nepodařilo zdůvodnit, proč je vyloučeno, aby bylo stěžovatelovo vlastnické právo zasaženo územním rozhodnutím, jež převzalo řešení územní studie OP-Z9 ohledně umisťovaného souboru staveb. Jeho úvaha se zakládala na nesprávném právním názoru i nesprávně zhodnoceném skutkovém stavu, a proto byly důvodné stěžovatelovy námitky podle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Krajský soud je povinen se v dalším řízení zabývat tím, zda umístěním stavby dojde k nepřiměřenému dotčení vlastnického práva stěžovatele…
Nejvyšší správní soud již nyní předesílá, že takové dotčení by shledal též v tom, pokud by územní rozhodnutí vycházelo z takového návrhu územní studie na využití pozemků tvořících plochu OP-Z9, že by z plánovaného celkového využití plochy pro hromadné bydlení těžili vlastníci jednotlivých pozemků zcela disproporčním způsobem, přestože by takové řešení respektovalo přípustné způsoby využití stanovené územním plánem pro danou plochu. V daném případě byla plocha OP-Z9 v územním plánu vymezena jako plocha bydlení hromadného, jež jako hlavní způsoby využití připouští „bytové domy, bytové domy s vestavěnou občanskou vybaveností (polyfunkční domy); veřejná prostranství včetně ploch pro každodenní rekreaci obyvatel, zeleň včetně mobiliáře a dětských hřišť“ (s. 60 textové části územního plánu). V souladu s územním plánem tedy je, pokud budou pozemky na dané ploše zastavěny bytovými domy i pokud na těchto pozemcích vznikne zeleň (park). To se týká i pozemku parc. č. X ve spoluvlastnictví stěžovatele, který je nyní evidován v katastru nemovitostí jako orná půda.“
Územní studie musí zachovat přiměřenou rovnováhu oprávněných zájmů vlastníků pozemků v dotčené ploše
NSS pokračuje takto: „Nelze však odhlédnout od toho, že zvolení prvního či druhého způsobu využití, byť jsou oba v souladu s územním plánem, má zcela zásadní dopady na budoucí možnost, aby vlastník zhodnotil svůj pozemek. Zatímco v případě, že půjde o část plochy určenou přímo k zastavění bytovými domy, půjde o stavební pozemek se značnou hodnotou (v závislosti na parametrech lokality a dalších faktorech), ve druhém případě lze předvídat, že se efekt zvýšení hodnoty pozemku nedostaví…
Proto má NSS v daném kontextu za to, že územní rozhodnutí mohlo z územní studie vycházet za podmínky, že navrhla takové řešení plochy OP-Z9, které představovalo vhodné řešení území z hlediska urbanistického a z dalších odborných hledisek a zároveň zachovávalo přiměřenou rovnováhu oprávněných zájmů vlastníků pozemků v dotčené ploše. Řešení, které by vedlo k maximalizaci zastavění, a tím i k maximálnímu zhodnocení u pozemků některých vlastníků, ale které by zároveň vedlo k zásadnímu snížení zastavitelnosti pozemku jiného vlastníka, a tím ke zjevně nepřiměřenému zásahu do jeho vlastnických práv, by bylo nepřípustné.
Tomuto vlastníkovi by totiž ukládalo nést náklady zhodnocení pozemku jiného vlastníka tím, že se jeho vlastní budoucí možnost zhodnocení pozemku zmenší nebo ztratí. A to přesto, že oba vlastníci mohli odvozovat své stejně opodstatněné očekávání zhodnocení pozemku z téže skutečnosti, totiž z navrženého využití plochy podle územního plánu. Vedle vyloučení zhodnocení je však zásahem do vlastnického práva už to, pokud je vlastník sousedního pozemku omezen v možných způsobech využití svého pozemku, přičemž právě rozhodování o umístění stavby na sousedním pozemku je jeho jedinou možností, kdy se proti takovému důsledku umístění stavby podle návrhu územní studie může účinně bránit.
Navzdory řečenému si je NSS vědom, že konkrétní situace v území obvykle nepřipouští „matematickou rovnost“ využití dotčených pozemků. Nelze tedy např. očekávat, že v rámci jedné plochy bude územní studie předvídat u všech pozemků zastavitelnost určitého podílu z plochy pozemku; takové řešení by nemuselo být ani možné, ani funkční. Ostatně územní studie ani nemusí být natolik podrobná, aby takové vyčíslení bylo vůbec možné. Výše uvedené tedy není možné aplikovat mechanicky a soudní přezkum by se měl omezit na zásah jen v těch situacích, kdy je zřejmé, že dané řešení je zjevně nepřiměřené.“ (Podle rozsudku NSS čj. 9 As 164/2020 – 32, ze dne 18. 2. 2021)
Více našich článků k problematice územního plánování zde.