Když dojde ke změně územního plánu, kvůli které musí vlastníci změnit svoje plány a někdy se i smířit s tím, že místo pozemků k zastavění mají jen pole, dojde obvykle tvrzení, že obec porušila legitimní očekávání majitelů a že je kvůli tomu územní plán nezákonný. Často pak dojde na spor o regulaci obsaženou v územním plánu, v rámci kterého vlastníci uvádí, že jim obec přislíbila, že stavět budou moci a že se územní plán buď nezmění nebo že se změní tak, aby se mohlo stavět víc. Mají takové přísliby vliv na pořizování územně plánovací dokumentace?

Přísliby obce nejsou pro územní plán důležité

Nedávno se k tomuto tématu vyjadřoval opět Nejvyšší správní soud, který řekl: „Pozemky ve vlastnictví stěžovatelů nebyly v minulosti zastavitelné, přičemž legitimní očekávání, které stěžovatelé vznáší právě ve vztahu k budoucí zastavitelnosti jejich pozemků, nemá zákonný podklad. Byť v minulosti proběhla jednání s orgány odpůrkyně o tom, zda dané pozemky budou převedeny do zastavitelného území, o této otázce se rozhoduje výhradně na úrovni zastupitelstva obce, které jako orgán samosprávy obce rozhoduje o jejím budoucím rozvoji a fakticky i možné podobě.

V souzené věci nenastala v praxi častá situace, že by došlo k uzavření dohody stavebníka s obcí ve vztahu k umístění záměru v souladu s územním plánem, která jisté závazky obce vůči stavebníkovi (investorovi) nese. Svobodnou vůli volených zástupců obce (samosprávy) však nelze nahradit závazky představitelů obce v oblasti, o které nemají pravomoc rozhodovat (přijetí územního plánu).

Dokud tudíž nedojde ke schválení územního plánu, ve kterém bude přijata stěžovateli požadovaná zastavitelnost jejich pozemků, nelze v této souvislosti hovořit o legitimním očekávání ve vztahu k zastavitelnosti území (a to i do budoucna). Odpůrkyně pak ve vztahu ke stěžovatelům, i přes případný příslib jejích představitelů, není nucena změnit stávající územní plán tak, aby vyhověla jejich soukromým zájmům.“

A co uzavřené smlouvy?

Soudci v rozsudku dále dodávají:  „Jak již soud předeslal výše, dané závěry se nevztahují na uzavření smluv se stavebníky ohledně výstavby konkrétních projektů v území, které je pro to určené. Takové dohody jsou zpravidla alespoň souhlasem vlastníka (obce) s umístěním stavby (dle právní úpravy účinné v období rozhodném pro stěžovatele), což je relevantní zejména v územním řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2024, č. j. 2 As 28/2023-82). K takovým dohodám však v dané věci nedošlo a pozemky stěžovatelů nejsou zastavitelné.“ (Rozsudek NSS čj. 7 As 213/2023 – 51 ze dne 25. 10. 2024)

Tento závěr je bohužel dost nejasný a mírně znepokojivý. Co tím soud myslel, když řekl, že se závěry nevztahují na smlouvy s investory a jaký vztah mají uvedené dohody k podobě územního plánu? To z rozsudku neplyne. V každém případě se uvedené stejně bude muset v judikatuře časem vyjasnit, neboť veřejnoprávní plánovací smlouvy přináší do územního plánování pořádný zmatek.

Ještě, že soud doplnil aspoň toto: „Legitimní očekávání stěžovatelů nelze opřít ani o údajnou nevhodnost pozemků pro zemědělské využití, resp. jejich vhodnou zastavitelnost. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v již výše zmiňovaném rozsudku č. j. 8 Ao 1/2007-94, „i když se může lokalita jevit jako vhodná pro zastavění, neznamená to, že tato ‘vhodnost‘ bez dalšího znamená nutnost změny funkčního využití. Není úkolem územního plánu vymezit všechny plochy v území jako zastavitelné… ] V žádném případě pak nelze legitimní očekávání dovozovat ze skutečnosti, že jsou pozemky, bez toho, aniž by byly zastavitelné, koupeny za účelem výstavby. Ani tato motivace nezakládá žádnou povinnost samosprávy vůči soukromým osobám.“

Aspoň něco je pro obce zřejmého a mohou si být jisté, že nářky vlastníků nad tím, jak na poli chtěl jednou stavět syn, nejsou významné.

Se soukromoprávní smlouvou jděte k civilnímu soudu (a co s veřejnoprávní?)

Odlišně se k podobné otázce vyjadřovaly soudy i dříve. Tehdy Krajský soud v Praze konstatoval ke změně regulace v územním plánu v neprospěch developera: „V průběhu dlouhého období (a je zcela nerozhodné, zda šlo o patnáct, devět, šest či méně let) dospěla k obratu ve svém nazírání na navrhovatelčin záměr, na což má nepochybně právo. Odpůrkyně nebyla nikdy povinna své jednání podřídit tomu, aby záměr bylo možné realizovat. Pokud však ve svých úvahách dospěla k závěru, že legitimním zájmům záměr navrhovatelky brání (a navrhovatelka neprokázala, že skutečný záměr byl nelegitimní), mohla v rámci zákonných omezení postupovat tak, jak postupovala, a tedy ve svém důsledku realizaci záměru znemožnit. Jak již soud uvedl výše, nemá za to, že by byla jakákoliv výstavba na ploše BV5 vyloučena. Po splnění stanovených podmínek, jejichž splnění nemusí být jednoduché, ale jistě není nereálné, bude výstavba možná…

Soud dodává, že pakliže má navrhovatelka dojem, že jí byla způsobena škoda z titulu odpůrkyniny smluvní či předsmluvní odpovědnosti, může se svého nároku domáhat v občanskoprávním řízení. Soud neprováděl důkaz smlouvou o smlouvě budoucí ze dne 15. 1. 2020, neboť soukromoprávní ujednání navrhovatelky s jinými subjekty o budoucím převodu dotčených pozemků nejsou pro rozhodnutí věci vůbec relevantní. Je však nutno upozornit na to, že bylo zcela na navrhovatelce, zda se vystaví riziku vzniku újmy tím, že na sebe vezme závazky za situace, kdy nedisponovala pravomocným územním souhlasem.“ (Rozsudek KS Praha čj.  43 A 47/2022 – 62 ze dne 22. 9. 2022.)

Názor NSS

Ve druhém popisovaném případě NSS dodal: „Stěžovatel opakovaně namítá, že se krajský soud nesprávně vypořádal s významem plánovacích smluv a souhlasu odpůrce ze dne 25. 3. 2015. Nejvyšší správní soud předně podotýká, že stěžovateli nebylo vydáno žádné souhlasné závazné stanovisko dotčeného orgánu státní správy, nýbrž se jednalo o vyjádření obce coby účastníka územního řízení vedeného stavebním úřadem. Argumentace stěžovatele veřejnoprávní smlouvou a z ní vyplývajícími závazky není proto zcela na místě.

Z detailně popsané historie lze dovodit, že obec svůj náhled na věc nezměnila obratem a její postoj se vyvíjel v závislosti na postupu a chování investora při přípravě stavebního projektu. Od začátku roku 2016 odpůrce již konstantně uplatňoval námitky vůči projektu, a nelze proto hovořit o jakékoli podpoře a příslibu, z něhož by mohl stěžovatel legitimně očekávat, že projekt v podobě, v jaké jej původně obec akceptovala, obstojí. Vyjádření z roku 2015, z něhož stěžovatel dovozuje své legitimní očekávání a kterého se neustále dovolává, bylo, jak již odpůrce vysvětlil ve vypořádání námitek, vydáno k dokumentaci, která byla ještě upravována; za relevantní postoj obce a její vyjádření je tedy v kontextu celého vývoje třeba považovat až ta vyjádření, která byla vydána po roce 2016. K legitimnímu očekávání Nejvyšší správní soud opakovaně podotýká, že stěžovatel disponoval od roku 2006 mnoha lety, kdy mohl být záměr na základě vydaného územního rozhodnutí (nadto opakovaně prodlužovaného) realizován. Tuto skutečnost nelze nyní zkratkovitě přičítat k tíži odpůrce.“ (Rozsudek NSS čj. 5 As 278/2022 – 66 ze dne 12.01.2024.)

A konečně doplnění od Ústavního soudu

Ústavní soud doplnil: „Krajský soud takto rozhodl z důvodů, které v dostatečném rozsahu, přehledně a srozumitelně vysvětlil v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Ústavní soud na ně odkazuje. To platí i pro napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu. Již ten konstatoval, že stěžovatelka v kasační stížnosti opakuje stejné námitky, které vznesla už v řízení o změně územního plánu a poté v návrhu. Totéž činí stěžovatelka i v ústavní stížnosti. Opětovně předkládá rozsáhlou, již dříve správními soudy vypořádanou argumentaci, podle níž vedlejší účastnice neměla právo přistoupit ke změně územního plánu způsobem, který znemožnil stěžovatelce provést výstavbu, s níž vedlejší účastnice dříve vyslovila souhlas. Právě trvání na dodržení smluvního ujednání (plánovací smlouvy) či závazného souhlasu je podstatou ústavní stížnosti stěžovatelky.

Stěžovatelka pomíjí, že správní soudy neposuzovaly, zda byly dodrženy smluvní závazky mezi stěžovatelkou a vedlejší účastnicí (tím méně pak skutečnosti týkající se uzavření smlouvy o smlouvě budoucí kupní s třetí stranou), nýbrž zda došlo přijetím změny č. 1 územního plánu k takovému zkrácení práv stěžovatelky, s nímž zákon spojuje důvod pro zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Jinými slovy, k zásahu do práv stěžovatelky v důsledku postupu vedlejší účastnice nepochybně došlo, to správní soudy mnohokrát konstatovaly, souhlasily se stěžovatelkou i v tom, že šlo o postup účelový, jímž mělo být zamezeno provedení projektu výstavby.

Vedlejší účastnice ale postupovala z pohledu veřejného práva zákonem dovoleným způsobem (důvody přijetí jednotlivých regulativů jsou legitimní). Správní soudy nezjistily porušení hmotněprávních a ani procedurálních pravidel při vydání změny územního plánu, proto návrhu stěžovatelky na zrušení opatření obecné povahy nevyhověly. Skutečnost, že prostřednictvím územních plánů může docházet k (nepřímému) zásahu do vlastnického práva, připustil Ústavní soud např. v usnesení sp. zn. I. ÚS 202/2020 ze dne 19. května 2020 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), v němž s odkazem na judikaturu správních soudů uvedl, že z žádné zákonné normy či normy práva ústavního nelze dovodit existenci subjektivního práva vlastníka nemovitosti, aby v rámci územně plánovací dokumentace byla tato nemovitost zahrnuta do určitého konkrétního způsobu využití.“ (I.ÚS 484/24 ze dne 7. 5. 2024.)

Ještě jedna kauza u NSS: příslib je vážně jen příslib a nic víc

V jedné jiné věci k podobnému problému NSS řekl: „Z výše uvedeného vymezení principu legitimního očekávání je zřejmé, že ani případný příslib někdejších představitelů obce zařadit pozemek stěžovatele v návrhu nového územního plánu do plochy BV nemohl založit takovéto stěžovatelovo právem chráněné očekávání, neboť pokud takový příslib představitelé obce skutečně učinili, pak se nejednalo o kvalifikovanou činnost veřejné správy v podobě ustálené praxe, výkladu právních předpisů, veřejně deklarovanou politiku, interní výkladovou či aplikační směrnici či závazné a kvalifikované ujištění o právu či procesním postupu, nýbrž spíše o politické vyjádření (což de facto uvádí i stěžovatel v kasační stížnosti).

Takové politické vyjádření či přísliby představitelů samosprávy však nemohou bez dalšího založit právem chráněné legitimní očekávání. Stěžovatelem tvrzené jednání představitelů obce nemohlo ani jakkoli narušit stěžovatelovu důvěru v existující právo. Nejvyšší správní soud se proto plně ztotožňuje s krajským soudem, že nebylo třeba provádět důkaz výslechem stěžovatelem uvedených představitelů obce a stěžovateli nevzniklo legitimní očekávání ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu.“ (Rozsudek NSS čj. 4 As 241/2019 – 33 ze dne 25.11.2019)

Opět se budeme muset nechat překvapit, jak budou soudy rozhodovat o veřejnoprávních plánovacích smlouvách, které budou uzavřeny za účelem změnit územní plán ve prospěch investora. Více o problematice najdete v naší minisérii věnované plánovacím smlouvám.

Rozhodnutí správních soudů dostupná na www.nssoud.cz

Další naše články k územnímu plánování najdete zde.