Dostali jsme zajímavý dotaz od jedné samosprávy, který by mohlo řešit více obcí, a proto jsme se rozhodli zpracovat odpověď jako článek na náš web. Problém lze ve stručnosti popsat takto: Zastupitelstvo schválilo zprávu o uplatňování územního plánu, jejímž obsahem byly i pokyny pro zpracování návrhu změny územního plánu, přičemž tato změna se měla zpracovat zkráceným postupem. To už ale nový stavební zákon nezná, ale umožňuje v § 111 odst. 4 sloučit společné jednání a veřejné projednání v jedno. Otázka zní: „Může dotyčná obec spojit i v případě změny pořizované na základě zprávy o uplatňování postupovat podle § 111 odst. 4 nového stavebního zákona. nebo ne?“

Jak zní paragrafy přechodných ustanovení

Nejprve je třeba zdůraznit, že nový stavební zákon nic jako zkrácený postup nezná. Jeho přechodná ustanovení o něm také statečně mlčí, takže vůbec není jasné, co se má dít, když o zkráceném postupu zastupitelé už rozhodli, ale stihli schválit jen pokyny pro pořízení změny nebo obsah změny.

Zdálo by se, že důležitým ustanovením je § 323 nového stavebního zákona, konkrétně jeho odst. 2, kde se píše: „Bylo-li ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona zahájeno projednání zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje nebo územního plánu, dokončí se její projednání a schválení podle dosavadních právních předpisů. Obsahuje-li zpráva pokyny pro zpracování nové územně plánovací dokumentace nebo její aktualizace nebo změny, považují se tyto pokyny za zadání změny podle tohoto zákona.“

Vysvětlení postupu by se teoreticky mělo nacházet i v § 323 odst. 5, ale není tomu tak. V tomto odstavce pouze stojí: „Obsah změny územně plánovací dokumentace obce schválený zastupitelstvem obce současně s rozhodnutím o pořízení její změny zkráceným postupem se považuje za zadání změny podle tohoto zákona; požadavky, které jsou v rozporu s tímto zákonem, se nepoužijí.“

Zkrácený postup podle starého stavebního zákona spočíval ve vynechání společného jednání, tudíž probíhalo jen veřejné projednání. To by odpovídalo řešení podle § 111 odst. 4 nového stavebního zákona. V tomto ustanovení se dočteme: „Schvalující orgán může rozhodnout o sloučení společného jednání a veřejného projednání. Veřejné projednání musí v takovém případě splňovat také požadavky tohoto zákona na společné jednání.“ Chybou tohoto odstavce je, že nezjistíme, kdy má zastupitelstvo o tomto postupu rozhodnout, ale ze systematiky § 111 se zdá, že by k tomu mělo dojít při rozhodování o pořízení změny, což se děje současně se schválením jejího zadání.  Také to by odpovídalo rozhodování o zkráceném postupu. Jisté to však v žádném případě není.

Ministerská metodika a zkrácený postup u klasické změny

Fatální nedostatky nového stavebního zákona se snaží zuby nehty napravovat ministerští úředníci, kteří skrze své metodiky doplňují legislativu. Stejně tomu je i v případě zkráceného postupu. V metodickém sdělení k výše uvedeným přechodným ustanovením proto stojí:

Ano, podobně měl věc řešit sám stavební zákon a bylo by to bez problémů. Takto se obce musí pouze spolehnout na to, že se na věc bude stejně dívat i soud, nebo že minimálně spojení společného jednání s veřejným podle § 111 odst. 4 nového stavebního zákona nebude považovat za hrubou chybu, když už o podobném postupu bylo jednou rozhodnuto, sice podle předchozího zákona, ale přece. Ostatně si lze jen obtížně představit, čí práva nebo zájmy by spojení společného jednání s veřejným vlastně mohlo zasáhnout. Podobně o tom uvažuje i Nejvyšší správní soud.

Ten k procesním vadám ve zkrácenému postupu celkem nedávno řekl: „Zastupitelstvo je totiž povinno zveřejnit, že změna územního plánu bude pořizována zkráceným postupem, především z důvodu zveřejnění vůle zastupitelstva vynechat při pořízení změny některé fáze, které by se jinak uplatnily, a zároveň odstartovat proces změny. Opačný výklad by totiž znamenal, že zastupitelstvo je oprávněno kdykoliv v procesu pořizování změny územního plánu rozhodnout o projednání změny zkráceným postupem. Takto však právní úprava koncipována není. Jak totiž správně podotknul již krajský soud, pokud by byla připuštěna možnost rozhodnout o zkráceném postupu kdykoliv v průběhu pořizování změny, tak by povinnost obsažená v § 55a odst. 1 stavebního zákona zcela ztratila smysl. Jestliže tedy zastupitelstvo v nyní projednávané věci neuvedlo, že změna bude pořízena zkráceným postupem, ale přesto jí tímto postupem pořídilo, jedná se o vadu řízení. Tuto vadu přitom nelze zhojit dodatečně tak, že po veřejném projednání dojde ke změně usnesení zastupitelstva tak, jak to učinil v nyní projednávané věci odpůrce. Nejvyšší správní soud tedy ve shodě s krajským soudem musí stěžovatelce přisvědčit v tom ohledu, že se odpůrce při rozhodování o pořízení změny územního plánu dopustil vady řízení spočívající v tom, že o pořízení změny územního plánu zkráceným postupem rozhodoval až po veřejném projednání návrhu změny územního plánu. S ohledem na níže uvedené důvody však Nejvyšší správní soud není názoru, že by se jednalo o vadu, pro kterou by napadený územní plán nemohl obstát.

Nejvyšší správní soud v této souvislosti akcentuje, že k přípustnosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy nestačí, pokud navrhovatel namítá jen porušení procedurálních pravidel, které sice mohlo objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak tato nezákonnost se nemohla dotknout právní sféry navrhovatele… Podstatou pořízení změny územního plánu zkráceným postupem je vynechání fáze zadání a společného jednání. V těchto fázích je přitom role veřejnosti, resp. vlastníků dotčených pozemků a staveb minimální, neboť vlastník dotčeného pozemku či stavby může prakticky pouze podat připomínku k návrhu zadání podle § 47 odst. 2 stavebního zákona, přičemž zákon neukládá pořizovateli ani zastupitelstvu obce, aby se s touto připomínkou nějak vypořádali nebo o ní rozhodovali. Jedná se tedy fakticky o určité upozornění pořizovatele, který se jím ovšem nemusí nijak zabývat. Pro ochranu práv vlastníka dotčeného pozemku je totiž stěžejní řízení o územním plánu spočívající v účasti na veřejném projednání a v možnosti podat proti územnímu plánu námitky… S ohledem na obsah spisu lze souhlasit s krajským soudem, že ze strany zastupitelstva se mohlo jednat pouze o přehlédnutí, neboť ve všech ostatních případech rozhodlo o zkráceném postupu řádně (viz výše). Na základě uvedených důvodů tak není Nejvyšší správní soud názoru, že by se jednalo o vadu, pro kterou by bylo třeba zrušit jak rozsudek krajského soudu, tak i napadený územní plán.“ (Rozsudek NSS čj. 7 As 5/2024 – 38 ze dne 05.06.2024.)

Jak vidno, soudy jsou ochotny skousnout kde co a výše uvedené (spojení společného jednání a veřejného projednání dle § 111 odst. 4 nového stavebního zákona) u změn územních plánů, u kterých bylo rozhodnuto o pořízení zkráceným postupem, by nemuselo být riskantní.

Ministerská metodika a zkrácený postup u změny pořizované podle pokynů ve zprávě o uplatňování

Úředníci bohužel nebyli při psaní metodiky dost důslední, takže nedokázali odstranit všechny nejasnosti, které přivedl zákonodárce s novým stavebním zákonem na svět. Ke změnám pořizovaným na základě pokynů obsaženým ve zprávě o uplatňování územního plánu rovněž zkráceným postupem podle předchozího stavebního zákona, totiž neříkají nic. V textu stojí pouze toto:

Není pochopitelné, proč v metodickém sdělení není situace vyřešena podobně jako u změny pořizované zkráceným postupem na základě schváleného obsahu zadání. Obce by mohly být klidnější, neboť by se mohly o něco opřít.

Co tedy udělat?

S ohledem na výše uvedené metodické doporučení ke změnám pořizovaným na základě schváleného obsahu a vzhledem k citaci z rozsudku Nejvyššího soudu uzavíráme, že i u změn pořizovaných na základě pokynů je nejspíše možné spojit společné jednání a veřejné projednání podle § 111 odst. 4, i když v novém stavebním zákoně žalostně chybí potřebná přechodná ustanovení a obce nemají výslovnou oporu v zákoně. Pokud tak ale učiní, jejich rozhodnutí bude logické a bude pravděpodobně odpovídat záměrům zákonodárce a u soudů patrně obstojí.

Procesní postup je primárně v rukou pořizovatelů. Pokud by se zastupitelé cítili nejistí, může určený zastupitel s pořizovatelem probrat variantu přijetí potvrzujícího usnesení zastupitelů, že se bude postupovat při projednání návrhu změny územního plánu podle § 111 odst. 4 nového stavebního zákona, neboť to odpovídá víceméně zkrácenému postupu podle starého stavebního zákona (tento postup také nemá oporu v novém stavebním zákoně, ale nepovede ani ke zkrácení procesních práv zúčastněných subjektů a veřejnost bude vědět, na čem je). Vadou tohoto postupu je prodloužení procesu, kdy by se muselo čekat na zasedání zastupitelstva, ledaže by se konalo mimořádné zasedání.

Poslední procesně nejistější možností je uskutečnění odděleného společného jednání (teď už stejně bez účasti veřejnosti) a veřejného projednání. Časově to nemusí být velká ztráta, neboť oba úkony na sebe mohou prakticky plynule navazovat, neboť se v obou případech řeší ten stejný návrh změny územního plánu. V naší advokátní kanceláři obcím doporučujeme jít touto třetí cestou, chtějí-li mít klid v duši.

Více našich textů k územnímu plánování najdete zde.