Místní referendum, které zasahuje do územního plánování, je pro obce vždycky kříž. Proto o výsledcích těchto „všelidových hlasování“ občas rozhodují soudy. Nejinak tomu bylo v případě místního referenda konaného ve městě Třemošnice, kde se hlasovalo o dvou otázkách, přičemž ta druhá zněla:

„Má město Třemošnice učinit veškeré potřebné kroky ke změně Územního plánu města Třemošnice a celou či podstatnou část plochy označenou Z4 a plochu Z5 změnit na zónu určenou pro bydlení v rodinných domech a veřejné prostranství v zájmu plnění důležitého veřejného zájmu města?“

Pro odpověď ANO hlasoval potřebný počet občanů a výsledek referenda je platný a pro město závazný. Ke krajskému a posléze Nejvyššímu správnímu soudu se věc dostala proto, že se jeden občan domníval, že referendum o otázce spojené s územním plánováním nemůže proběhnout. Krajský soud řekl, že může a potvrdil, že hlasování bylo platné. Co na to řekl Nejvyšší správní soud?

O územním plánování referendum konat lze

Z ustálené judikatury vyplývá, že obecně lze o otázkách spojených s územním plánem konat referendum. Záleží vždy na znění otázky. Tento názor samozřejmě NSS potvrdil, když řekl: „Předmětem první kasační námitky je, zda otázka č. 2 spadá do samostatné nebo přenesené působnosti obce z pohledu „průměrného občana“. Nejvyšší správní soud neshledal tuto námitku důvodnou, neboť referendum je možné konat o záležitostech územního plánování a otázka je jednoznačná…Nejvyšší správní soud se tak nejdříve zabýval tím, zda otázka č. 2 spadá do samostatné působnosti obce. V souladu s judikaturou, ze které vycházel již krajský soud a kterou argumentuje i stěžovatel, „jsou-li orgány obce v místním referendu zavázány k provedení určitých úkonů, je třeba zkoumat, zda tyto úkony patří do samostatné působnosti dané obce a zda je lze v samostatné působnosti této obce realizovat“ (rozsudek NSS ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 4/2012 – 47, č. 2760/2013 Sb. NSS).

Při tomto hodnocení se primárně vychází ze znění položené otázky, neboť pouze z ní lze zjistit obsah přijatého rozhodnutí. Ohled se dále bere na zřejmý smysl a účel položené otázky. V rámci rozhodování o platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu ovšem nelze přičítat rozhodnutí význam, který jde nad rámec položené otázky anebo je v přímém rozporu s jejím zněním. Dodatečný výklad rozhodnutí přijatého v místním referendu nemůže s poukazem na záměry iniciátora referenda měnit význam otázky, o níž oprávněné osoby hlasovaly a k níž tedy projevily svou vůli, nebo rozšiřovat úkony, k jejichž realizaci byly orgány obce zavázány (viz výše citovaný rozsudek NSS).“

NSS se vyjádřil i k tomu, v jaké pozici se zastupitelé nacházejí při rozhodování o územním plánu:

Pozici zastupitelstva obce při pořizování územního plánu obecně upravuje § 6 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). V samostatné působnosti zastupitelstvo obce rozhoduje zejména o pořízení územního plánu [písm. a) citovaného ustanovení]; schvaluje zadání či pokyny pro zpracování návrhu územního plánu [písm. b) tamtéž]; a územní plán vydává [písm. c) tamtéž].

Při hodnocení otázky č. 2 ve světle uvedených východisek dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že spadá do samostatné působnosti obce. Jak již konstatoval krajský soud (bod 17. napadeného usnesení), město Třemošnice disponuje nástroji, kterými je možné změnit územní plán města tak, že z plochy Z4 a Z5 se stane zóna určená pro bydlení a veřejné prostranství. Jde především o možnost iniciovat pořízení územního plánu (resp. jeho změny) v samostatné působnosti obce podle § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona a § 44 písm. a) téhož zákona; schvalovat zadání a pokyny pro zpracování návrhu územního plánu v samostatné působnosti obce [§ 6 odst. 5 písm. b) stavebního zákona a § 47 odst. 1, věta druhá, téhož zákona]; využít určeného zastupitele (§ 47 odst. 1 věta první stavebního zákona); a konečně možnost zastupitelstva předložený návrh územního plánu vrátit k přepracování či jej neschválit, byl-li by v rozporu s výsledky referenda (§ 54 odst. 3 stavebního zákona). Jinými slovy, pokud se zastupitelstvu města Třemošnice nepodaří dosáhnout návrhu územního plánu souladného s rozhodnutím v referendu, může závazné rozhodnutí referenda naplnit neschválením předloženého návrhu (viz usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. 11. 2020, č. j. 55 A 116/2020 – 84, bod 38.; a aprobování tohoto závěru v rozsudku NSS ze dne 1. 9. 2021, č. j. Ars 6/2020 – 85, odst. [22]).“

 Míra detailnosti referendových otázek

Otázka, o které se hlasovalo v Třemošnici, podle našeho názoru nijak nevybočuje z obvyklého stylu formulace referendových otázek o územním plánování. Naopak je formulována dobře – zavazuje zastupitele k učinění veškerých potřebných kroků, tj. takových, které ještě mohou v samostatné působnosti udělat, aniž by samozřejmě porušili zákon (to znamená, že například nebudou ovlivňovat činnost pořizovatele, který vykonává přenesenou působnost, ale současně nebudou pasivní v působnosti samostatné). To potvrdil i NSS:

„Pojem „veškeré potřebné kroky“ či obdobné vyjádření se v referendových otázkách taktéž vyskytují. Kromě výše citovaných usnesení Krajského soudu v Plzni a Krajského soudu v Brně lze odkázat i na usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 2. 11. 2020, č. j. 52 A 3/2020 – 38, kterým bylo vyhlášeno referendum, zda „[…] souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo městyse Ševětín podniklo veškeré kroky a opatření, aby dalšímu prodlužování těžby a drcení kamene v katastrálním území Ševětína zabránilo?“ K použití obecnějších slov Nejvyšší správní soud dodává, že jejich prostřednictvím dochází k naplnění požadavku na stručnost, přehlednost a nekomplikovanou skladbu položené otázky. Není tak žádoucí, aby otázky v referendu byly pokládány s takovou mírou detailu, kdy uvedou všechny možnosti, kterými mají jednotlivé orgány města postupovat v potenciálních situacích při změně územního plánu, jelikož taková otázka by mohla být v rozporu s požadavkem srozumitelnosti. Jinými slovy trvat na absolutní přehlednosti otázky a současně na její srozumitelnosti by mohlo vést k tomu, že referendovou otázku nepůjde zformulovat vůbec.“

 Podrobněji v rozsudku NSS č.j. Ars 5/2021 – 40 ze dne 4. 5. 2022, dostupný na www.nssoud.cz