Soudy tu a tam vydají rozhodnutí, které se týká ze strany měst a obcí obávaných náhrad za změny v území. V naprosté většině případů se vlastníci pozemků, u kterých došlo skrze územní plán ke zrušení zastavitelnosti nebo stanovení přísných a omezujících podmínek, žádných náhrad nedomůžou. V tomto článku zrekapitulujeme judikaturu za rok 2024, která jen potvrzuje uvedené – když obce změní územní plán správně, nemusí se zpravidla strachovat, že by musely investorům platit desítky milionů.

Kontinuita územního plánování – pomalí vlastníci mají smůlu

Krajský soud v Ústí nad Labem řešil případ vlastníků, kteří měli podle původního plánu pozemky v zastavitelné ploše určené pro výrobu, ale nový územní plán je zařadil do ploch zemědělských. Vlastníci tvrdili, že na pozemcích měli velké plány, ale pro jejich realizaci toho po řadu let moc neudělali. Krajský soud jim proto nevyhověl, územní plán nezrušil a řekl: „Soud nesdílí obavy navrhovatelů, že změnou funkčního využití došlo ke znehodnocení jejich pozemků. Dle právního stavu se jedná stále o zemědělské pozemky, přičemž jsou fakticky k tomuto účelu využívány. Navrhovatelé mohou využívat předmětné pozemky stejným způsobem, jako to činili doposud. Realizace případného developerského projektu je čistě hypotetická a vzhledem k dosavadnímu postupu navrhovatelů je zřejmě v nedohlednu.

K otázce znehodnocení pozemků se vyjádřil pořizovatel na straně 189 textové části územního plánu, kdy uvedl, že ‚vlastníkům pozemků v tomto konkrétním případě podle § 102 stavebního zákona nevznikla žádná majetková újma. V § 102 odst. 3 stavebního zákona je mimo jiné uvedeno, že náhrada vlastníkovi nebo oprávněnému nenáleží, jestliže k uvedenému zrušení došlo po uplynutí 5 let od nabytí účinnosti územního plánu nebo jeho změny, která zastavění dotčeného pozemku umožnila.‘

S tímto odůvodněním soud souhlasí, přičemž zdůrazňuje že zmiňovaná právní úprava klade důraz na to, aby v případě, kdy územní plán umožňuje zastavění pozemku, toho bylo využito v rozumné době, jelikož nelze spoléhat na absolutní kontinuitu územního plánování. Dle názoru soudu by ani nebylo spravedlivé, aby za popsané situace (neurčitý podnikatelský záměr, liknavost navrhovatelů s jeho realizací) měli navrhovatelé nárok na náhradu za nemožnost realizace developerského projektu na předmětných pozemcích, když ani není jisté, kdy a zda vůbec by navrhovatelé přistoupili k realizaci podnikatelského záměru – developerského projektu.“

Ústavní soud také poukázal na omezení pětiletou lhůtou

Protože vlastníkům nepomohl ani Nejvyšší správní soud, dostala se věc k Ústavnímu soudu, kde byli vlastníci rovněž neúspěšní; ústavní stížnost byla zamítnuta s tímto zdůvodněním: „V kontextu ochrany legitimního očekávání a stability a trvalosti územního plánu je rovněž třeba připomenout znění § 102 odst. 2 a odst. 3 stavebního zákona. Citované ustanovení upravuje povinnost k náhradě škody, která mohla vlastníkovi pozemku vzniknout v důsledku změny územního plánu, přičemž odškodnění újmy bylo omezeno lhůtou 5 let. Došlo-li ke změně územního plánu ve lhůtě delší než pěti let, uvedená náhrada vlastníkovi pozemku (až na zákonem vymezené výjimky) nenáležela.

Ani zákonodárce tedy nepočítal s bezvýjimečnou „perpetualitou“ územního plánu a uvedeným limitem odpovědnosti za škodu způsobenou změnou územního plánu naznačil časové meze legitimního očekávání neměnnosti územního plánu. K tomu je třeba zopakovat, že i z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že samotný princip ochrany legitimního očekávání vlastníků pozemků, jejichž vlastnictví bylo dotčeno změnou územního plánu, není jediným hlediskem, které je nutno při posuzování důsledků takové změny zohledňovat.

Podle přesvědčení Ústavního soudu se vedlejší účastnice řízení velmi podrobně zabývala srovnáním principu kontinuity územního plánu a legitimního očekávání stěžovatelů na straně jedné a nutností zohlednit i veřejný zájem na ochraně životního prostředí, který se významně dostal do popředí právě v souvislosti se stavebním zákonem (tedy zákonem č. 183/2006 Sb.) na straně druhé.“

Podle rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 23. listopadu 2023 č. j. 7 As 36/2023-61 a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. ledna 2023 č. j. 142 A 2/2022-68 a nálezu Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 229/24 ze dne 19. 11. 2024.

Intenzita zásahu do vlastnického práva

Ve druhém případě se Okresní soud v Olomouci zabýval náhradou škody za územní plán podle zákona č. 82/1998 Sb. Pozemky vlastnice byly se v důsledku přijetí územního plánu staly součástí přestavbové plochy vodní a vodohospodářské, byly určené pro poldr jako veřejně prospěšnou stavbu pro snižování ohrožení v území povodněmi a bylo pro ně přípustné vyvlastnění. Původní územní plán, který vymezil pozemky jako zastavitelné, byl z roku 1999, v roce 2014 byl vydán nový územní plán, jenž rovněž pozemky zařadil mezi zastavitelné, a konečně v roce 2017 došlo změnou územního plánu, kterou došlo k nežádoucímu zrušení zastavitelnosti.  Z uvedeného je zjevné, že případ byl komplikovaný tím, že k vymezení pozemků jako zastavitelných došlo před rokem 2013, od které byla účinná novela stavebního zákona zavádějící pětiletou lhůtu omezující nárok na náhradu škody.

Vlastnice se tedy bránila tím, že retroaktivně není možné její práva omezovat a že má nárok na náhradu dle čl. 11 odst. 4 Listiny. (Ano, vlastnice v tom, co chce, měla trochu zmatek, což přispělo k prodloužení řízení před soudy).  Je ještě třeba dodat, že pro pozemky vlastnice bylo postupně vydáno několik povolení, ale žádné z nich si neudrželo právní moc a postupně uplynulo v souhrnu více než 5 let od okamžiku, kdy byly pozemky určeny jako zastavitelné.

NS: soudy měly posoudit důvodnost nároku na náhradu za omezení vlastnického práva

Mezi soudy totiž došlo k ping pongu a Nejvyšší soud nakonec věc vrátil obecným soudům s tímto zdůvodněním: „Jak vyplývá z obsahu spisu, žalobkyně svou žalobu označila jako „žalobu na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem“ a mimo jiné v ní uvedla, že postup žalovaného, který omezil její vlastnické právo k Pozemku bez poskytnutí jakékoli náhrady, považuje za nesprávný úřední postup.

Současně se ale dovolává článku 11 odst. 4 Listiny a z žaloby je zřejmé, že zásah do svého vlastnického práva považuje za natolik intenzívní, že za něj náleží náhrada. Požaduje tedy náhradu za omezení vlastnického práva a její výši stanoví jako rozdíl mezi cenou Pozemku určeného k zastavění sjednanou v kupní smlouvě a cenou Pozemku, který (v důsledku změny územního plánu) ztratil svou hodnotu – jak ostatně konstatoval i odvolací soud v napadeném rozhodnutí. Jestliže za této situace odvolací soud neshledal v postupu žalovaného nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 OdpŠk, měl se zabývat tím, zda žalobkyní uplatněný nárok na peněžité plnění vymezený rozdílem cen Pozemku lze posoudit i podle jiných ustanovení.

Konkrétně měl posoudit, zda žalobkyni nebylo možné poskytnout náhradu podle § 102 odst. 2 stavebního zákona, případně i to, zda zásah do vlastnického práva žalobkyně přesáhl spravedlivou míru, kterou je žalobkyně bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty svého vlastnického práva schopna snášet, a zda jí má být zajištěna adekvátní náhrada ve shodě s článkem 11 odst. 4 Listiny (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 27. 6. 2018, sp. zn. 22 Cdo 2291/2016, a v něm citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009).“

NS napodruhé: soudy dostatečně zohlednily existenci a intenzitu záměru vlastníka pozemku stavbu na pozemku realizovat

Obecné soudy se do zadaného úkolu pustily, ale stejně to pro žalobkyni nedopadlo dobře. Poslední slovo měl ve věci zase Nejvyšší soud, který pravil (rovněž v neprospěch vlastnice): „Otázka běhu lhůty podle ustanovení § 102 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb., formulovaná dovolatelkou tak, že je nesprávný právní názor, že „žalobci lhůta 5 let uplynula dne 1. 1. 2013, kdy byla současně zavedena, přičemž k tomuto datu a po celou dobu běhu této lhůty žalobce disponoval pravomocným územním rozhodnutím“, kterou má dovolací soud posoudit jinak, než jak byla vyřešena v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 2020, sp. zn. 22 Cdo 1046/2020, přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť na řešení této otázky napadené rozhodnutí nezávisí (odvolací soud na tomto řešení své rozhodnutí nezaložil).

Odvolací soud totiž posoudil nárok žalobkyně jako nedůvodný na základě závěru, že „omezení vlastnického práva žalobkyně nelze považovat za kvalifikované omezení užívání majetku“, přičemž hodnotil celé období až do 28. 9. 2017 (viz body 14, 15, 16 a 17 odůvodnění rozsudku odvolacího soudu). Při řešení otázky, zda se jedná o případ kvalifikovaného omezení vlastnického práva, se odvolací soud neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2018, sp. zn. 22 Cdo 2291/2016, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 2020, sp. zn. 22 Cdo 1046/2020, a usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. III. ÚS 102/21), usoudil-li v prvé řadě, že nedošlo k porušení zásady rovnosti, přičemž za rozhodné považoval, že rozdíl oproti sousedním pozemkům je dán právě proto, že „jejich vlastníci na rozdíl od žalobkyně v souladu s předvídaným účelovým určením výstavbu v tak dlouhém časovém období zrealizovali“.

Při posuzování druhé podmínky – intenzity omezení vlastnického práva – položil odvolací soud podle okolností daného případu důraz zejména na dobu, po kterou „na pozemcích nebyla po celou dobu trvání jejich zastavitelnosti zrealizována žádná výstavba“, a na to, že žalobkyně „skutečně relevantní kroky k ukončení řízení neučinila a nakonec před uplynutím lhůty předpokládané § 102 odst. 3 stavebního zákona vzala návrh na vydání územního rozhodnutí sama zpět a řízení tak bylo zastaveno“. Hodnotil dále skutečnosti budící pochyby „o celkovém záměru konkrétní výstavby žalobkyně“. V souladu s požadavky judikatury tak zohlednil existenci a intenzitu záměru vlastníka pozemku stavbu na pozemku realizovat (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 5. 2020, sp. zn. I. ÚS 202/20).“

Podle usnesení NS ze dne 27. 8. 2024, čj. 30 Cdo 1312/2023 – 436 (v tomto usnesení jsou k dohledání další čísla jednací souvisejících rozhodnutí nižších soudů).

Náhrada za územní rezervu: délka trvání omezení nepřevažuje ostatní kritéria

V tomto případě šlo o to, že byla na pozemcích vlastníků vymezena v Zásadách územního rozvoje Středočeského kraje územní rezerva, která na nich ležela skoro 9 let. Důležité je, že žalobci pozemky s uvedeným omezením už koupili.

Nejvyšší soud k tomu řekl: „V usnesení ze dne 11. 1. 2023, sp. zn. 22 Cdo 1244/2021 (dostupném, stejně jako dále uvedená rozhodnutí Nejvyššího soudu, na www.nsoud.cz), Nejvyšší soud uvedl, že ve sporech, v nichž se rozhoduje o náhradách za omezování vlastnického práva a kde právní úprava nestanoví přesný mechanismus určení takových náhrad (jako je tomu i v této věci), je dán široký prostor pro úvahu soudu z hlediska vymezení kritérií, která mohou (anebo naopak nemohou) být významná pro určení takové náhrady, přičemž lze jen velmi obtížně vymezit uzavřeným výčtem jednu či druhou skupinu takových kritérií a hledisek. Současně je nutné přísně zohledňovat individuální okolnosti každého případu, protože v zásadě neexistují dvě typově zcela shodné situace.

Rozhodovací praxe Nejvyššího soudu pak v zásadě v obecnějším pojetí vymezuje a naznačuje jak kritéria významná, tak i kritéria, ke kterým přihlížet nelze. Jaký je význam kritérií podstatných pro posouzení uplatněného nároku, závisí vždy na okolnostech daného případu… Dovolací soud v předchozím rozhodnutí (rozsudek ze dne 19. 1. 2022, sp. zn. 22 Cdo 2636/2021) též uvedl, že ten, kdo kupuje pozemek již zahrnutý do územní rezervy, musí nutně počítat nejen s tím, že jeho vlastnické právo bude po nějaký čas omezeno, ale i s tím, že stavební záměr, se kterým pozemek kupuje, nemusí být realizován vůbec. Tato okolnost se nutně projeví i v kupní ceně pozemku (nejde-li např. o cenu sjednanou spekulativně); je zjevné, že cena pozemku umožňujícího bez dalšího jeho zástavbu je vyšší než cena pozemku v územní rezervě s nejistým právním osudem.

I k této okolnosti je třeba při zvažování nároku na náhradu za omezení vlastnického práva přihlédnout a v jejím světle hodnotit i samotnou existenci nároku i případnou výši náhrady za omezení vlastnického práva… Úvahu odvolacího soudu, že žalobcům újma (v žalovaném období) nevznikla, nepovažuje dovolací soud za zjevně nepřiměřenou. Žalobci pozemek nabyli již s omezením, nebylo prokázáno, že by připravovali stavbu a v této souvislosti utrpěli újmu; dobu omezení jejich vlastnického práva v žalovaném období sice nelze označit za zanedbatelnou, v případě, že by jejich předchůdkyně pozemek nepřevedla a právo na náhradu uplatnila sama, bylo by třeba o náhradě vážně uvažovat, nicméně z hlediska postavení žalobců délka trvání omezení nepřevažuje ostatní kritéria.“

Právo na náhradu za omezení vlastnického práva automaticky nepřechází na kupce pozemků

Dále pak NS pravil: „Právo na náhradu za omezení vlastnického práva je právem relativním (obligačním), jeho stranami jsou ten, jehož právo bylo omezeno na straně jedné a stát či jiný subjekt veřejného práva na straně druhé. Nejde o právo věcné, které by „vázlo na věci“ a přecházelo na kupce – nového vlastníka této věci. I když původní vlastník věc prodá, pak je v zásadě stále poškozeným on, jestliže se omezení nějak projevilo na ceně věci, a jemu zůstává právo žádat náhradu za omezení (k tomu viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 8. 2018. sp. zn. 22 Cdo 1651/2018). Žalobci požadují náhradu za omezení vlastnického práva v období tří let před podáním žaloby, žaloba byla podána 19. 3. 2019. Jejich právní předchůdkyni nemohlo právo na náhradu za omezení vlastnictví v letech 2016 a následujících vzniknout, neboť vlastnické právo převedla na žalobce s účinky k 11. 9. 2013.“

Stěžovatelé požadují náhradu „za nájemné budovy, kterou nepostavili, a ani stavět nezačali“

K tomu, že územní rezerva nebyla dočasná, když trvala skoro devět let v okamžiku podání žaloby, NS uvedl: „Dobu trvání omezení vlastnického práva územní rezervou považuje jen za jedno z kritérií pro posouzení nároku na náhradu za takové omezení rovněž Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 12. 2017, sp. zn. III. ÚS 950/17, v němž se dobou, po kterou je možné omezení územní rezervou považovat za dočasné, nezabývá. Není proto zřejmé, v čem má spočívat tvrzený rozpor napadeného rozhodnutí odvolacího soudu s citovaným nálezem. V této souvislosti je třeba připomenout, že odvolací soud, v souladu s předchozím rozhodnutím dovolacího soudu, na věc aplikoval § 102 odst. 1 stavebního zákona, který stanoví, že náleží náhrada vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva k pozemku nebo stavbě byla omezena.

Majetkovou újmu, její příčinnou souvislost se stavební uzávěrou a její výši musí vlastník prokázat. Příčinná souvislost mezi tím, že od účinnosti opatření obecné povahy do zrušení územní rezervy uběhla doba 4 a více let, a tvrzenou újmou, však není dána. Není totiž zřejmé, že by v případě, kdyby krajský úřad upravil návrh zprávy podle výsledků projednání a předložil ho ke schválení zastupitelstvu kraje nejpozději do 4 let po vydání zásad územního rozvoje nebo jejich poslední aktualizace (§ 42 odst. 3 stavebního zákona), byla by územní rezerva zrušena. Žalobci tak mohli mít legitimní očekávání, že věc bude předložena zastupitelstvu kraje, to je však něco jiného než legitimní očekávání, že územní rezerva bude v důsledku toho zrušena.“

Ústavní soud už jen dodal, že „odvolací soud v intencích citovaného nálezu srozumitelně a logicky odůvodnil, proč vzhledem k okolnostem případu nelze stěžovatelům požadovanou náhradu přiznat. Zejména zohlednil, že stěžovatelé o omezení věděli již při koupi dotčeného pozemku, a museli tedy počítat s tím, že jejich vlastnické právo bude po nějaký čas omezeno a že jimi zamýšlený stavební záměr vůbec nemusí být realizován. Dále vzal v úvahu, že stěžovatelé vznik škody ani netvrdili, ale požadují náhradu za nájemné budovy, kterou nepostavili, a ani stavět nezačali. Ústavní soud v těchto řádně odůvodněných závěrech nespatřuje prvek svévole či jiné ústavněprávní vady. Délka trvání omezení vlastnického práva je jistě významným faktorem, nikoli však jediným, jak také odvolací soud vysvětil.“

Podle usnesení NS ze dne 25. 3. 2024 čj. 22 Cdo 1948/2023 – 373 a podle usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 6. 2024 sp. zn.  I. ÚS 1194/24.

Více našich článků k náhradám za změny v území najdete zde.

Řešíte podobnou  situaci? Obraťte se na nás!