V jedné obci se chystala vlastnice pozemků stavět 37 rodinných domů a související občanskou vybavenost. Během přípravy projektu obec zveřejnila návrh územního plánu, dle něhož byly dotčené pozemky změněny na nestavební a u dalších došlo ke změně funkčního využití na bydlení příměstské, což znemožnilo provedení zástavby v míře pro stavební záměr navrhovatelky nezbytné (byl zakotven požadavek na 60% nezastavěnost plochy stavebního pozemku). To se samozřejmě investorce ani trochu nelíbilo.
Abychom lépe porozuměli celé kauze, můžeme se podívat na její popis v rozsudku. Zde se uvádí, že investorka projekt připravovala v určité spolupráci s obcí. Nechala vypracovat urbanistickou studii, kterou zastupitelstvo obce usnesením ze dne 18. 11. 2021, č. 12/4 schválilo. Současně se investorka zavázala poskytnout obci peněžní prostředky a měla být uzavřena „plánovací“ smlouva. Pak ale zastupitelé začali couvat. Soud územní plán zrušil. Proč?
Obec chtěla chránit jádro sídla před zemědělskou činností
Obec v rámci své koncepce chtěla směřovat k vytvoření jakéhosi záhumenního prstence, který měl chránit jádrové sídlo před intenzivní zemědělskou činností a měl řešit konflikt mezi průvodními jevy hospodaření na orné půdě kolem obce a provozem na dálnici D5 a na straně druhé požadavky na kvalitní obytné prostředí, a to s ohledem na výrazný nárůst počtu obyvatel obce a nedostatek prostoru pro každodenní rekreaci obyvatel.
Na záhumenních zahradách a sadech místní získají možnost věnovat se drobnému pěstitelství, což napomůže oddělení obytného sídla od intenzivně obhospodařovaných ploch a harmonickému začlenění zástavby do krajiny, vytvoří příjemné krajinné rekreační zázemí a přispěje ke zlepšení hydrologických a klimatických podmínek.
Co vlastnice namítala?
Vlastnice nesouhlasila s tím, aby byl tento prstenec veden po některých jejích pozemcích. Její námitky vypadal mj. takto:
- záhumenní prstenec se měl týkat jen části pozemku,
- plocha nebude sloužit rekreačním účelům, když jejím hlavním účelem je extenzivní zemědělská činnost a pěstitelství;
- pozemky obec nevlastní, proto fakticky předjímá, že soukromé pozemky budou užity ve veřejném zájmu
- k rekreačním účelům byla vymezena plocha lesoparku;
- na daném pozemku stejně vede plynovod v pásmu VTL, jehož bezpečnostní a ochranná pásma zajišťují dostatek prostoru pro vytvoření záhumenního prstence zeleně.
Omezení měla být lépe odůvodněna
Soud dal vlastnici za pravdu – rozhodnutí o námitce podle něj nebylo odůvodněné. Obec se totiž v odůvodnění věnovala jen smyslu a účelu záhumenního prstence jako takového, ale již se nikterak nezabývala tím, proč musí být vymezen na dotčeném pozemku v takovém rozsahu a proč řešení prezentované investorkou není z pohledu obce vhodné pro dosažení jí vytyčených cílů, např. proč by jiné řešení neumožňovalo plnění rekreační funkce, oddělení a ochranu jádra obce od okolních zemědělských pozemků apod., když navrhovatelka poukazovala na to, že záhumenní prstenec může být na dotčeném pozemku zachován, byť v menším rozsahu.
Konkrétně lze citovat: „Nelze zpochybnit, že v „obecné části“ územního plánu odpůrkyně zdůvodnila regulaci a potřebu záhumenního prstence pečlivým způsobem. Na mnoha místech odůvodnění argumentuje nutností chránit obytnou část obce před intenzivní zemědělskou činností z okolí, adaptací na změnu klimatu, rekreační funkcí, cílem umožnit drobné hospodaření či vytvoření podmínek pro možné rozšíření zvláště chráněného křečka polního kolem celé obce. Soud nesporuje, že se jedná o zcela legitimní a smysluplné důvody pro vymezení záhumenního prstence jako takového.
Avšak samy o sobě nedávají odpověď na námitky navrhovatelky, tj. proč nebylo možné jejich naplnění při akceptaci alternativního návrhu navrhovatelky, který by do jejích práv zasahoval mírnějším způsobem. Soud přitom tuto úvahu nemůže sám učinit, pokud odpůrkyně neuvedla argumenty, proč nejsou námitky navrhovatelky ve vztahu k dotčenému pozemku důvodné. Není proto pravdou, že by navrhovatelka pomíjela kontext celého územního plánu. Je to naopak odpůrkyně, kdo se opomněl vyjádřit ke konkrétnímu funkčnímu řešení dotčeného pozemku, ač to bylo její povinností.“
Soud se podle nás dosti mýlí – ZPF chránit měl!
V jedné otázce se soud podle našeho názoru zmýlil (a kéž by se k tomu na základě kasační stížnosti obce vyjádřil NSS). Tvrdí totiž následující: „Navrhovatelka nadto v této souvislosti přiléhavě poukázala na § 4 odst. 5 větu druhou zákona o ochraně ZPF, dle které se odstavec třetí „nepoužije při posuzování ploch vymezených jako zastavitelné nebo jako plochy územní rezervy v platné územně plánovací dokumentaci.“ Dle § 4 odst. 3 téhož zákona lze zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany „odejmout pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu.“ Na pozemku parc. č. 984 přitom byly již dle předchozího územního plánu vymezeny zastavitelné plochy. Odpůrkyně tak s ohledem na § 4 odst. 5 zákona o ochraně ZPF navrhovatelce nesprávně vytýkala, že nebyl shledán jiný výrazně převažující zájem na dalším vymezení zastavitelných ploch. Odpůrkyní vzpomínaný § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF se v tomto případě nepoužije.“
To je v přímém rozporu s ministerskou metodikou, kde se naopak uvádí: „Jedná se o plochy, u kterých nemá dojít ke změně parametrů vymezené plochy (změna funkčního využití či plošného rozsahu), neboť v případě změny vymezené plochy se již fakticky jedná o plochu novou, a nikoliv o případ posuzování vymezené plochy. Dojde-li ke změně parametrů vymezené plochy, je potřeba aplikovat ustanovení § 4 odst. 3 zákona. V souladu s výše uvedeným lze konstatovat, že druhou větu ustanovení § 4 odst. 5 zákona lze aplikovat pouze v případě, kdy nedošlo ke změně parametrů posuzované plochy při takzvaném překlopení z platné ÚPD do nově připravované ÚPD. V případě změny parametrů posuzované plochy oproti parametrům plochy obsažené v platné ÚPD či v případě plochy územní rezervy, která bude v nové ÚPD vymezena např. v zastavitelných plochách, bude nutno aplikovat ustanovení § 4 odst. 3 zákona.
Druhá věta daného ustanovení neumožnuje jiný výklad, neboť by jakýkoliv jiný výkladový přístup k danému ustanovení předpokládal situaci, kdy by při návrhu zastavitelné plochy na nejkvalitnější půdě zařazené do I. či II. třídy ochrany dle BPEJ neproběhlo posouzení, zda v souladu s § 4 odst. 3 zákona jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem na ochraně ZPF, a to přestože plocha dříve nebyla předmětem posouzení ze strany orgánu ochrany ZPF. Takový postup by bezpochyby představoval zásadní rozpor se smyslem a účelem zákona.“
Soud se otázce bohužel hlouběji nevěnoval a zůstal jen u velmi obecných a nepodložených tvrzení. Proč se soudy opakovaně brání chránit cennou půdu, to je nepochopitelné, zvláště pak v dnešní době klimatických změn.
Změna regulace na plochy pro bydlení – taky špatně?
Investorka si dále stěžovala na to, že na jiných pozemcích jí obec vymezila plochy pro bydlení s menší intenzitou zástavby (minimální nezastavitelnost stavebního pozemku v rozsahu 60 % a minimální výměru nově vzniklých pozemků pro výstavbu ve výši 1 100 m2), což taky bylo v rozporu s jejími zájmy a vedle toho se oháněla „dostupností bydlení, patrně novou mantrou investorů, kteří staví byty a domy prodávající se pak za desítky milionů, což z nich činí bydlení nedostupné.
Obec argumentovala tím, že sleduje zájem na rozředění zástavby na okraji obce z důvodu pozvolného přechodu mezi obcí a krajinou a že nevyhodnotila jako žádoucí připustit další razantní zvýšení počtu obyvatel v obci v době, kdy teprve nyní řeší doplnění dostatečné kapacity občanského vybavení.
Co na to řekl soud? Tady se za obec postavil s tím, že v územním plánu uvedla dost argumentů (deficit veřejné infrastruktury a občanského vybavení), proč se nechce výrazněji rozrůstat: „Vzhledem k tomu, že odpůrkyně identifikovala rizika dynamického nárůstu počtu obyvatel, a tedy i intenzivní zástavby, byla povinna v územním plánu přijmout taková opatření, která zajistí udržitelnou kvalitu prostředí pro stávající i budoucí obyvatele obce, a to nejen z hlediska bydlení. Odpůrkyní vymezené problémy lze jistě řešit rozšířením veřejné infrastruktury a občanského vybavení, avšak to si vyžádá určitý čas (vzhledem k nutné projektové přípravě, vypořádání majetkových vztahů, průběhu výběrových řízení a samotné realizaci atd.).
Kdežto regulace navyšujícího se počtu obyvatel prostřednictvím omezení zastavitelnosti dosavadních zastavitelných ploch má efekt bezprostřední, čímž se i sníží tlak na kapacity občanské vybavenosti v obci… Zároveň soud nepovažuje za přesvědčivé, argumentuje-li navrhovatelka obecnou krizí bydlení zrovna v kontextu území odpůrkyně, na kterém v posledních letech vzniklo podstatné množství nových bytů. Odpůrkyně přitom nemůže upřednostňovat toliko zájem na další výstavbě, ale současně musí brát v potaz i sociální a environmetální faktory (srov. § 18 odst. 1 a 2 stavebního zákona), které by měly být ve vzájemném souladu. Další překotný vývoj v oblasti výstavby by již mohl kvalitu žití v obci ohrozit.“
Zmaření projektu
Protože si investorka, tak jako je to obvyklé, stěžovala na zmaření investice, je zajímavé ocitovat, co soud řekl k této otázce: „Předně je třeba připomenout, že předmětem nynějšího soudního řízení je přezkum napadeného územního plánu, nikoli přípustnosti umístění stavebního záměru navrhovatelky do území. Proto je podstatné, zdali a jak odpůrkyně zdůvodnila přijaté řešení v přezkoumávaném opatření obecné povahy.
Naopak průběh jednání mezi odpůrkyní a navrhovatelkou o jejich (ne)spolupráci při realizaci záměru je v zásadě irelevantní [nebylo proto třeba dokazovat listinami, které dokládaly okolnosti jednání mezi navrhovatelkou a odpůrkyní ohledně stavebního záměru navrhovatelky… Již jen z této časové posloupnosti příprav územního plánu je zjevné, že pořízení územního plánu nereagovalo na stavební záměr navrhovatelky. Spíše navrhovatelka se s vědomím toho, že odpůrkyně se prostřednictvím územně plánovací dokumentace snaží přijmout jinou urbanistickou koncepci a usměrnit rozvoj obce (k čemuž územní plán ve skutečnosti slouží – srov. § 18 odst. 1 a § 43 odst. 1 stavebního zákona), pokusila ještě před přijetím územního plánu prosadit svůj stavební záměr podle předchozí územně plánovací dokumentace.
Nicméně nelze tvrdit, že by odpůrkyně postupovala účelově s cílem tento projekt zmařit, když s ním navrhovatelka odpůrkyni seznámila až v pozdějších fázích pořizování územního plánu. Přestože soud podrobněji nezkoumal vývoj (ne)spolupráce mezi odpůrkyní a navrhovatelkou ohledně projektu, lze z jejich shodných tvrzení učinit závěr, že jednání probíhala v řádu měsíců, aniž by vyústila např. v uzavření zmiňované plánovací smlouvy. I následnou revokací usnesení o schválení studie Chrama dala odpůrkyně najevo, že o další spolupráci nemá zájem.
Tím se podstatně oslabují možná očekávání, která by navrhovatelka ohledně realizace předmětného projektu mohla mít. Podstatné pak je, jakým způsobem bylo funkční využití dotčených pozemků odůvodněno v územním plánu, čímž se soud zabýval výše. Soud se nadto s navrhovatelkou neztotožnil, že by zastupitelstvo odpůrkyně zneužilo svou pravomoc a rozhodlo o individuálním stavebním záměru. Územní plán v souladu s § 43 odst. 1 stavebního zákona stanovuje základní koncepci rozvoje území obce, jeho plošné a prostorové uspořádání a jednotlivé plochy a koridory regulující funkční využití pozemků. To, zda odpůrkyně územní plán náležitě odůvodnila, je již otázkou jinou. Meze své pravomoci však nepřekročila.“
Tyto závěry mohou být pro mnoho obcí uklidňující.
Rozsudek KS Praha ze dne 20. 12. 2023, čj. č. j. 51 A 81/2023- 81.
Více našich článků k problematice územního plánování najdete zde.