Od 1. 1. 2026 platí nová a dost podivná úprava tzv. incidenčního přezkumu opatření obecné povahy, která se do § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 SB., správní řád soudní dostala díky hodně kreativnímu poslaneckému návrhu Marka Bendy a kol. Jsme velmi zvědaví, jak si s podivným pravidlem poradí jak správní soudy, tak stavební úřady a obce.

Co je incidenční přezkum?

Incidenční přezkum je zvláštní typ kontroly opatření obecné povahy, kdy je návrh na jeho zrušení (resp. zrušení části OOP) spojen s žalobou proti rozhodnutí ve věci, kde bylo ono opatření použito. Trochu srozumitelněji můžeme incidenční přezkum popsat tak, že neúspěšný žadatel o vydání povolení záměru podá současně žalobu proti rozhodnutí odvolacího orgánu a návrh na zrušení části územního plánu, která brání povolení záměru.

Na rozdíl od abstraktního přezkumu, u kterého je třeba podat návrh na zrušení OOP do jednoho roku od nabytí jeho účinnosti, incidenční přezkum není časově omezen. Teoreticky může být zrušena i část velmi starého územního plánu bránící povolení záměru.

Akcesorita incidenčního přezkumu

Postupem času se vyvinula poměrně přísná judikatura týkající se incidenčního přezkumu. Mj. z ní plyne, že ke zrušení ÚPD může dojít jen ve velmi omezeném rozsahu. Soudy říkají, že incidenční přezkum je „přísně svázán se žalobou ve věci, v níž bylo opatření obecné povahy užito, a to pouze v rozsahu, v jakém bylo ve věci užito (akcesorita návrhu na incidenční přezkum opatření obecné povahy).“ (Usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014‑36).

To znamená, že by mohl incidenční přezkum nahradit bez dalšího abstraktní kontrolu OOP, která má být vždy primární. Incidenční přezkum je prostě omezen tím, o jaký záměr a územní plán je přezkoumáván pouze v tom rozsahu, zda umožní nebo neumožní konkrétní záměr. Jinými slovy nespokojený vlastník, který se „vykašlal“ na řádnou kontrolu územního plánu v rámci jednoho roku po nabytí jeho účinnosti, si nemůže udělat projekt na oplocení a domáhat se zrušení celého územního plánu. Zrušena bude jen ta regulace, bude-li nezákonná, která neumožňuje postavit plot.

Přes tento rozumný a vlastníky výrazně omezující výklad se incidenční přezkum poslancům nelíbila museli do něj začít doslova fušersky šťourat.

Zvláštní novinka v incidenčním přezkumu

Do konce loňského roku platilo, že v rámci incidenčního přezkumu opatření obecné povahy mohlo dojít ke zrušení části územně plánovací dokumentace. Ustanovení § 101a odst. 1 SŘS ale od 1. 1. 2026 zní takto: „Ten, kdo je oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může současně s takovou žalobou nebo návrhem navrhnout zrušení tohoto opatření obecné povahy nebo jeho části; jsou-li však žaloba nebo jiný návrh podávány po uplynutí lhůty podle § 101b odst. 1, může navrhnout pouze, aby soud rozhodl, že se takové opatření obecné povahy nebo jeho část v této věci nepoužijí, pokud by jinak byly dány důvody pro jejich zrušení.“

Případ č. 1: Nový územní plán = pozemek nemá regulaci

Představte si, že jedna obec má územní plán z roku 2017. V předchozím územním plánu byla vymezena zastavitelná plocha pro bydlení, ale nový plán z pozemků udělal jen pole. Vlastník byl pasivní během pořizování a neuplatnil námitky. Nešel ani k soudu v rámci jednoho roku od nabytí účinnosti územního plánu, jednoduše proto, že vůbec o novém územním plánu nevěděl.

V roce 2025 si vzpomněl, že má nějaké pozemky a že by na nich rád postavil rodinný dům. Když začal pracovat na projektu, zjistil, že to nepůjde. Přesto se rozhodl, že podstoupí povolovací řízení, aby dosáhl na incidenční přezkum a pokusil se regulaci obsaženou v územním plánu zrušit. Než se to všechno stihlo, nabyla účinnosti novela soudního řádu správního – v incidenčním přezkumu už není možné zrušit část ÚPD, je možné jen konstatovat, že se v konkrétním případu nepoužije. To je ale našemu hypotetickému vlastníkovi úplně k ničemu.

Pokud by totiž soud část územního plánu zrušil (dejme tomu vymezení funkčního využití AU), vzniklo by v územním plánu na pozemku vlastníka bílé místo, které by obec musela vyřešit změnou územního plánu a přijmout novou regulaci. Jestliže ale soud pouze řekne, že se část územního plánu nepoužije, znamená to pro našeho vlastníka, že pro jeho pozemky neexistuje vůbec žádná regulace – nová se nedá použít a stará už neexistuje. Záměr tedy nelze povolit a vlastník ani nemá naději na to, že se územní plán bude muset změnit, protože v něm není bílé místo.

Na toto by měl pamatovat stavební zákon a dát takto postiženému vlastníkovi reálný nástroj, který by obec donutil přijmout novou použitelnou regulací (např. by obec měla povinnost přijmout změnu v nějaké rozumné lhůtě a nesplnění této povinnosti by mělo být jednoznačně chápáno jako nezákonný zásah).

Takový nástroj by ostatně měl mít i vlastník, který dosáhl zrušení části nového územního plánu v abstraktním přezkumu. Stává se totiž, že vlastník uspěje u soudu a ten skutečně část územního plánu zruší. Vlastník ale stejně nemůže pozemky využít, protože obec řadu let otálí s pořízením změny. Někdy se dokonce může přihodit, že obec znovu vydá změnu tak, že je regulace prakticky shodná s tou, kterou zrušil soud (to je samozřejmě v pořádku tehdy, pokud byla důvodem zrušení procesní chyba). Majitel nemovitostí nemá efektivní prostředek, jak se takové svévoli bránit. Může leda znovu absolvovat soud o zrušení změny a následně čekat další roky, až obec konečně přijme novou změnu.

Případ č. 2: Nepoužití změny územního plánu?

Nyní si představte, že obec měla územní plán z roku 2017 a v roce 2024 ho změnila – zrušila zastavitelnost pozemků jednoho vlastníka. Opět šlo o někoho, kdo se o svoje nemovitosti zrovna dvakrát nestaral a během pořizování změny nepodal námitky. V lednu 2026 se rozhoupal a podal žádost o povolení záměru, myslel si totiž, že má pořád možnost stavět rodinné domy. Když zjistil, že tomu tak není, rozzlobeně opět dotáhl případ až ke správnímu soudu a navrhoval, aby soud konstatoval, že se územní plán ve znění po změně nepoužije.

Je tedy vůbec nějaký rozdíl oproti tomu, jak to bylo doteď? Možná ano, možná ne. Je třeba si uvědomit, že když dojde ke změně územního plánu, předchozí regulace přestane být účinná, ale tak úplně nezaniká. Jakmile totiž soud zrušil část změny, navrátila se do územního plánu regulace před změnou.

Když ale soud pouze řekne, že se část změny nepoužije, znamená to, že se taky vrací původní regulace, i když ta nová nebyla fakticky zrušena, ale pouze jakoby spí? Je těžké předvídat vývoj judikatury, ale je pravděpodobné, že soudy dospějí k závěru, že se v popsaném případě bude pro konkrétní pozemek a konkrétní záměr platit to, co bylo v územním plánu před změnou.

Případ č. 3: Nepoužití jen některých regulativů

Nová právní úprava asi nebude dělat problémy jen tehdy, když by územní plán např. omezoval počty bytových jednotek v rodinných domech, aniž by byl pořízen s prvky regulačního plánu. Pak by skutečně stavebník mohl žádat, aby se tato část územního plánu nepoužila a aby mohl v ploše realizovat rodinné domy se třemi byty.

ÚPD pořízená podle nového stavebního zákona

Aktuální stavební zákon to vlastníkům zkomplikoval ještě z jiného pohledu. V § 307 odst. 2 totiž říká, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je také nepřípustný, obsahuje-li pouze důvody, které navrhovatel neuplatnil v řízení o vydání opatření obecné povahy, ač tak učinit mohl. To neplatí, jde-li o opatření obecné povahy podléhající posouzení vlivů na životní prostředí.

Z judikatury plyne, že se toto ustanovení týká ÚPD, u které proběhlo veřejné projednání podle nového stavebního zákona.

Můžeme uzavřít, že se pasivní vlastníci v některých případech (když nebude ÚPD podléhat posouzení vlivů) vůbec k soudu nedostanou – nebudou se moct bránit ani ve lhůtě jednoho roku od nabytí účinnosti ÚPD (abstraktní přezkum), ani v rámci incidenčního přezkumu. Dobrá zpráva je, že se díky tomu nebudou aspoň muset trápit tím, jaké dopady bude mít, že se část nového územního plánu pro jejich pozemky nepoužije.

Více našich článků k incidenčnímu přezkumu najdete zde.