Obce si mnohdy neuvědomují, že by měly dobře promýšlet, jakou regulaci vloží do územního plánu. Pokud totiž omezí vlastníky nad přiměřenou míru třeba tím, že na jejich pozemcích vymezí veřejně prospěšnou stavbu pro dopravní infrastrukturu, aniž by došlo v rozumné době k vyřešení majetkoprávních poměrů, může být takový zásah do vlastnictví hodnocen soudy jako problematický a vlastníci se mohou u soudu domoci specifického druhu náhrady. Případem se zabýval Nejvyšší soud a v tomto textu se budeme věnovat jeho rozhodnutím (věc řešil opakovaně) v dané kauze.

Územní plán na pozemcích vymezil veřejně prospěšnou stavbu

Případ je poněkud zamotaný, když se jej snažíte popsat z pouhých rozhodnutí Nejvyššího soudu.  Ve značné zkratce se jednalo o to, že územní plán vymezoval na pozemcích žalobců veřejně prospěšnou stavbu pro dopravní infrastrukturu, přičemž žalobci pozemky nabyli už s tímto omezením. Po obci se domáhali toho, aby jim pozemky směnila za jiné pozemky, které by tímto omezením netrpěly. Samospráva ale nic takového neučinila, a právě to se stalo předmětem sporu. Svůj nárok tedy žalobci odvozovali od této nečinnosti obce. Nešlo o náhradu za podmínku výstavby obsaženou v územním plánu, která by byla zcela mimo vůli daného vlastníka a která by ho omezovala v možnosti využít pozemky příliš dlouho, aniž by během let došlo k nějakému reálnému posunu při jejím naplňování. Taková podmínky by teoreticky nezákonný zásah mohla představovat.

Tento fakt je pro celou kauzu důležitý a NS ho shrnul ve svém prvním rozsudku takto: „Nejvyšší soud… dovodil, že pokud vydáním či změnou územního plánu vznikne účastníkovi nárok na náhradu tím způsobené škody, který nepodléhá režimu náhrady za změnu v území podle § 102 odst. 2 stavebního zákona, posuzuje se nárok podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

O takovou situaci se nicméně v posuzovaném případě nejedná, neboť žalobci nespatřují újmu v samotném vydání či změně územního plánu, nýbrž v omezení jejich vlastnického práva k předmětným pozemkům z toho důvodu, že podle územního plánu má přes předmětné pozemky vést komunikace, která je stavbou veřejně prospěšnou, v důsledku čehož by mohlo dojít k vyvlastnění jejich vlastnického práva, přičemž žalovaný odmítl přistoupit na směnu předmětných pozemků a vytvořil svým jednáním stav dlouhodobé nejistoty na straně žalobců.“ (rozsudek Nejvyššího soudu čj. 22 Cdo 1425/2014-553)

Jak posoudit, zda je vlastník omezen nad spravedlivou míru?

V tomto prvním rozsudku z roku 2016 dospěl NS k následujícímu: „V případech, kdy územní plán omezuje vlastníka pozemku tím, že na jeho pozemku předpokládá existenci veřejně prospěšné stavby, je tedy úkolem soudu posoudit, zdali konkrétní okolnosti daného případu nasvědčují tomu, že vlastník pozemku je již ve svém vlastnickém právu omezen nad spravedlivou míru, a to po nepřiměřenou dobu. V této souvislosti by měl soud přihlédnout zejména k tomu, kdy byl územní plán, jímž došlo k omezení vlastnického práva, přijat, a k tomu, jak dlouhý časový okamžik od vydání uplynul a jak postupoval subjekt, v jehož prospěch bylo omezení v územním plánu přijato.

Pokud totiž bude potenciální stavebník v přiměřené době vyvíjet adekvátní úsilí k získání dotčených pozemků (například faktické kroky směřující ke koupi pozemku, zahájení vyvlastňovacího řízení), nebude zpravidla namístě přiznávat zvláštní náhradu za omezení vlastnického práva, neboť omezení vlastnického práva by se mělo promítnout v zaplacení patřičné náhrady za prodávaný či vyvlastňovaný pozemek. Obdobně nebude zpravidla nezbytné přiznávat náhradu vlastníkovi pozemku v případě, že stavebník od realizace záměru v přiměřené době ustoupí a bude iniciovat změnu územního plánu tak, aby vlastník pozemku již nadále nebyl ve svém vlastnickém právu omezován.“

Jak se stanoví výše náhrady za omezení vlastnického práva?

Když se případ dostal k Nejvyššímu soudu o pár let později znovu, soudci zopakovali, že „již ve svém předchozím kasačním rozhodnutí vydaném v této věci (rozsudek ze dne 26. 4. 2016, sp. zn. 22 Cdo 1425/2014), naznačil, která hlediska mohou být významná při úvaze o tom, zda je namístě přiznat žalobcům náhradu za omezení jejich vlastnického práva. V této souvislosti uvedl, že je třeba přihlédnout zejména k tomu, zda byl územní plán, jímž došlo k omezení vlastnického práva, přijat, a k tomu, jak dlouhý časový okamžik od vydání uplynul, a jak postupoval subjekt, v jehož prospěch bylo omezení v územním plánu přijato.

V této souvislosti dovolací soud zdůraznil, že pokud by potenciální stavebník v přiměřené době vyvíjel adekvátní úsilí k získání dotčených pozemků, nebude zpravidla namístě přiznávat zvláštní náhradu za omezení vlastnického práva, neboť omezení vlastnického práva by se mělo promítnout v zaplacení patřičné náhrady za prodávaný či vyvlastňovaný pozemek. Obdobně pak nahlížel dovolací soud na situaci, kdy stavebník od realizace záměru v přiměřené době ustoupí a bude iniciovat změnu územního plánu tak, aby vlastník pozemku již nebyl nadále ve svém vlastnickém právu omezován Dovolací soud dále konstatoval, že náhrada za omezení vlastnického práva by měla být stanovena úvahou soudu, která zohlední všechny konkrétní okolnosti případu.

Ve vztahu ke konkrétním hlediskům významným pro určení výše náhrady pak uvedl, že by soudy měly přihlédnout zejména k hodnotě pozemku obdobného druhu a charakteru a intenzitě omezení vlastnického práva s tím, že roli může hrát i délka omezení vlastnického práva, postoj a přístup stavebníka k omezení, okamžik nabytí vlastnického práva stavebníkem apod.“ (rozsudek  NS čj. 22 Cdo 1651/2018-796 ze dne 30. 8. 2018)

Desetileté omezení nepochybně přesahuje intenzitu, kterou by měl vlastník snášet i bez náhrady

NS se zde vyjádřil i k tomu, kdy by mělo k zahájení realizace dopravní stavby vymezené v územním plánu dojít: „Již v předchozím kasačním rozhodnutí vydaným v této věci dovolací soud mimo jiné uvedl, že územní plán stanoví toliko rámec pro využití území, nestanoví však přesný časový harmonogram, v němž musí dojít k realizaci územním plánem předpokládaného záměru. Na druhou stranu však zanesení veřejně prospěšné stavby do územního plánu by mělo být pro stavebníka impulsem, aby začal svůj záměr realizovat v přiměřené časové době, případně aby od tohoto svého záměru upustil, neboť plánovaná existence veřejně prospěšné stavby zpravidla vede k omezení vlastnických práv vlastníka dotčeného pozemku a staví jej také do nejistého postavení z hlediska realizace veřejně prospěšné stavby.

Dovolací soud dále zdůraznil, že i když vlastník pozemku musí omezení jeho vlastnického práva v důsledku územním plánem předvídané veřejně prospěšné stavby na jeho pozemku přijmout, předpokládá, že k realizaci tohoto záměru dojde v přiměřené časové době a za omezení či vyvlastnění svého vlastnického práva obdrží adekvátní náhradu, a to zpravidla v podobě finanční náhrady nebo v podobě výměny pozemků dotčených veřejně prospěšnou stavbou. Je-li záměrem územního plánu vybudování komunikace, jedná se o důležitý zájem územně samosprávného celku, u kterého lze očekávat jeho reálné uskutečnění, neboť se jeho prostřednictvím zajišťuje dopravní obslužnost a uspokojování základních dopravních potřeb a zájmů obce…

Při délce tohoto omezení počínající již rokem 2001 a absenci snahy o naplnění záměru předpokládaného územním plánem ze strany žalovaného pak nelze po žalobcích spravedlivě požadovat, aby toto omezení strpěli bez náhrady, jestliže již v počátku doby, za kterou se náhrady domáhají, toto omezení trvalo již téměř deset let bez reálného směřování k definitivnímu vyřešení vzniklé situace. To platí tím spíše, že prostřednictvím tohoto omezení mělo být dosaženo dopravní obslužnosti, jež je nepochybně ve veřejném zájmu a jestliže s tímto záměrem došlo ke změně územního plánu. Doba téměř deseti let počínající rokem 2001 zcela nepochybně není přiměřenou i z toho hlediska, že k realizaci záměru předpokládaného územním plánem v této době vůbec nedošlo, a to ani k zahájení jeho realizace. Jestliže žalovaný nepřistoupil ani na navrženou směnu pozemků, je zřejmé, že se na straně žalobců jednalo o podstatné zhoršení majetkoprávní pozice na základě územního plánu oproti ostatním vlastníkům takovou změnou nedotčených.“

Závěrečné poznámky

Při posledním posuzování případu v roce 2023 NS už jen shrnul svoje předchozí závěry (v usnesení Nejvyššího soudu čj. 22 Cdo 1244/2021-1002 ze dne 11. 1. 2023). Ústavní stížnosti byly odmítnuty usnesením Ústavního soudu sp. zn. IV.ÚS 936/23 ze dne 31. 10. 2023.

Máme jedinečné zkušenosti se spory o náhradu škody v územním plánování. Rádi pro Vás zpracujeme posouzení šancí/rizik na získání náhrady škody nebo převezmeme zastoupení v takovém sporu.