V nejmenované středočeské obci zastupitelstvo rozhodlo, že ze svého středu vyloučí jednu zastupitelku, protože na ustavujícím zasedání konaném v říjnu 2022 oznámila, že se nachází ve funkci neslučitelné s mandátem (byla vedoucí odboru v jiném městě). Tento problém se vyřešil k 1. 1. 2023, kdy už na městském úřadu vykonávala jinou funkci.

Zastupitelstvo s ní ale přestalo komunikovat a v květnu 2023 rozhodlo o tom, že její mandát zaniká (na základě stanoviska kontrolního výboru). Čtenářům prozradíme, že soud usnesení zastupitelstva zrušil, a v tomto článku si řekneme, proč.

K právní úpravě neslučitelnosti funkcí zastupitele

Krajský soud v Praze nejprve zrekapituloval právní úpravu neslučitelnosti funkcí zastupitele a připomněl, že podle § 5 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je funkce člena zastupitelstva obce neslučitelná s funkcí vykonávanou zaměstnancem zařazeným do pověřeného obecního úřadu nebo krajského nebo finančního úřadu. Podle § 5 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je funkce člena zastupitelstva obce je neslučitelná podle odstavce 2 pouze za podmínky, že zaměstnanec vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti příslušné obce, nebo za podmínky, že jde o zaměstnance jmenovaného starostou. V souladu s § 55 odst. 3 písm. c) zákona o volbách do zastupitelstev obcí mandát člena zastupitelstva obce zaniká mj. tehdy, vysloví-li to příslušné zastupitelstvo z důvodu neslučitelnosti funkcí podle § 5 odst. 2 téhož zákona.

Dále pak soud poukázal na pravidla podle § 55 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Podle tohoto ustanovení platí, že v případě, kdy nevysloví-li zastupitelstvo obce na nejbližším zasedání zánik mandátu, ředitel krajského úřadu požádá o svolání mimořádného zasedání zastupitelstva, které se uskuteční nejpozději do 21 dnů od doručení této žádosti. Není-li zániku mandátu dosaženo, zaniká mandát člena zastupitelstva obce, vysloví-li to ředitel krajského úřadu. Nakonec podle § 55 odst. 6 zákona o volbách do zastupitelstev obcí platí, že v případě, kdy neslučitelnosti funkcí podle § 5 odst. 2 nastane dnem zvolení členem zastupitelstva obce a příslušné zastupitelstvo nevysloví zánik mandátu na ustavujícím zasedání, může zastupitelstvo umožnit takto zvolenému členu zastupitelstva obce, aby do 3 dnů po ustavujícím zasedání učinil právní úkon směřující ke skončení pracovního poměru.

V „naší“ obci došlo k tomu, že zastupitelka byla zaměstnancem městského úřadu, který je pověřeným obecním úřadem vykonávajícím územní působnost i vůči obci. Vedle toho byla vedoucí odboru komunikace a kontroly městského úřadu a do této funkce byla jmenována radou města. Zastupitelka jako zaměstnanec městského úřadu nebo jí podřízení zaměstnanci v odboru komunikace a kontroly městského úřadu pravidelně zajišťovali a kontrolovali průběh voleb a hlasování v obci a v souvislosti s tím vykonávali výkon přenesené působnosti. Proto se obec domnívala, že zastupitelka vykonává přímo státní správu vztahující se k územní působnosti obce.

Jak věc viděl soud

Krajský soud konstatoval: „Smysl právní úpravy neslučitelností funkcí dle § 5 odst. 2 a 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí spočívá v požadavku na oddělení moci výkonné od územní samosprávy – moci samosprávné… Právě proto zákon váže neslučitelnost na funkce spojené s přímým výkonem státní správy nebo na funkce založené jmenováním, neboť i funkce založené jmenováním osobami vyjmenovanými v § 5 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, jímž typicky dochází k ustavení do vedoucí pozice spojené s výkonem přenesené působnosti obce…, jsou spojeny s výkonem státní správy, byť třeba ne přímo, ale formou řízení, organizace či kontroly podřízených zaměstnanců, kteří při své úřední činnosti státní správu vykonávají…

Soud zdůrazňuje, že jeho úkolem není posuzovat, zda navrhovatelka byla ve střetu zájmů dle § 5 odst. 2 a 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí dne 19. 10. 2022 v době konání ustavujícího zasedání zastupitelstva, nýbrž zda v něm byla dne 9. 5. 2023, kdy bylo vydáno napadené usnesení. Není proto zapotřebí srovnávat rozdíly v náplni činnosti zrušeného odboru komunikace a kontroly a nově vzniklého oddělení interního auditu a kontroly, ale je nutno zaměřit se na obsahovou náplň pozice, kterou navrhovatelka zastává od 1. 1. 2023.“

Po 1. 1. 2032 již zastupitelka v neslučitelné pozici nebyla

Soud tedy provedl uvedenou „analýzu“ obsahové náplně práce na nové pozici zastupitelky: „Ze shora uvedeného tak plyne, že útvar interního auditu je nezávislým a od řídících výkonných struktur kontrolované osoby (v tomto případě obce) funkčně odděleným kontrolním útvarem, kterému zákon o finanční kontrole nesvěřuje žádné rozhodovací, nýbrž „pouze“ kontrolní pravomoci a jemuž přísluší přezkoumávat způsob hospodaření kontrolované osoby a jí nastavený vnitřní kontrolní systém, upozorňovat vedoucího (v tomto případě zejména starostu) na zjištěné nedostatky, navrhovat opatření k nápravě zjištěných nedostatků a činit doporučení ke zlepšení vnitřního kontrolního systému, přičemž se současně jedná také o útvar konzultační.

Jím prováděná kontrola se dotýká hospodaření s veřejnými prostředky, tj. zejména toho, zda jsou užívány v souladu s právními předpisy, popř. v souladu s jinými stanovenými pravidly, zda je s veřejnými prostředky nakládáno hospodárně či zda jsou chráněny před negativními vlivy. Interní audit naproti tomu nekontroluje rozhodovací činnost kontrolované osoby (zde zejména rozhodovací činnost města Poděbrady při výkonu přenesené působnosti) a jím prováděná kontrola je zaměřena dovnitř kontrolované osoby, přičemž v případě obcí mohou být předmětem kontroly také obcí zřízené příspěvkové organizace či organizační složky obce a jejich hospodaření s veřejnými prostředky… Nejenže útvar interního auditu města P. nemá takový dosah, aby do předmětu jeho kontroly spadalo hospodaření obce S. či jejího obecního úřadu, ale navíc výkon interního auditu ani nelze považovat za výkon přenesené působnosti obce, a tedy za výkon státní správy.“

Když definoval pracovní náplň zastupitelky na městském úřadu, řešil soud další námitku obce spočívající v tom, že důvod neslučitelnosti funkcí byl v tom, že do pozice interní auditorky byla de facto jmenována Radou města P. K tomu řekl: „Pro účely posouzení, zda byla navrhovatelka do pozice interní auditorky Radou města Poděbrady jmenována ve smyslu § 5 odst. 3 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, ovšem soud pokládá další úvahy ohledně rozdílů mezi pověřením a jmenováním či ohledně povahy pověření za nadbytečné. I v případě, že by navrhovatelka byla jmenována do pozice vedoucí útvaru interního auditu, by totiž nebyl naplněn účel a smysl rozebírané normy, neboť by nešlo o vedení útvaru vykonávajícího přenesenou působnost obce, a tedy o ustavení do takové vedoucí funkce, s níž by byl spojen přímý výkon státní správy nebo řízení, organizace či kontrola podřízených zaměstnanců, kteří státní správu přímo vykonávají. Jak přitom vyplývá z judikatury Ústavního soudu, při aplikaci právní normy nelze vycházet pouze z jejího textu, ale především z jejího smyslu a účelu.“

Závěr

Zastupitelka tedy nadále může vykonávat svůj mandát a obce by evidentně měly být zdrženlivější, pokud jde o tak tvrdé zásahy do výkonu funkce zastupitelů.

 

Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 5. 6. 2023, č. j. 59 A 17/2023 – 97.