Krajský soud v Praze řešil zajímavou kauzu spojenou s územním plánem obce Tachlovice. Dotčená vlastnice nesouhlasila s omezením počtu podlaží a bytových jednotek ve dvojdomu, stanovením výměry pozemků pro rodinné domy, požadavkem na minimálně 2 odstavná stání na každou bytovou jednotku do 80 m2 a 3 odstavných stání pro bytové jednotky nad 80 m2 na vlastním pozemku, dále pak požadavkem na určitou výměru zastavěných a zpevněných ploch.

Co ještě vlastnice namítala?

Problém měl být i v tom, že možnost zřízení samostatné čistírny odpadních vod (ČOV) je podmíněna doložením vyčerpání kapacity obecní ČOV a technické nemožnosti intenzifikace obecní ČOV.  Vlastnici se nelíbilo ani ochranné pásmo zeleně, které ovlivňovalo umístění místní komunikace. Nesouhlasila ani s biokoridorem Radotínského potoka nebo s veřejnou zelení. Problémem bylo i omezení ubytovací kapacity. Vlastnici se nepozdával ani požadavek na zpracování regulačního plánu, prostě nic, co obec do územního plánu dala. Chtěla jednoduše stavět podle svého.

Jde tedy o typické stížnosti investorů, kteří naříkají nad ztrátou legitimních očekávání a nejraději by zastavěli svoje pozemky ad libitum bez ohledu na okolí a život v obci. Vzhledem k tomu, že části námitek dal krajský soud za pravdu, měl by rozsudek zajímat většinu samospráv, které to skutečně nemají jednoduché, chtějí-li zamezit nekontrolovanému růstu a omezit nežádoucí výstavbu.

K podmínce jedné bytové jednotky pro dvojdomy

„Z citovaných ustanovení plyne, že na úrovni územního plánu lze určit toliko přípustné způsoby využití plochy a regulativy prostorového uspořádání. Soud v této souvislosti odkazuje na judikaturu NSS, podle které nelze zcela jednoznačně vymezit, jak přesně a detailně mohou být v územních plánech stanoveny jednotlivé regulativy (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 8. 2017, č. j. 4 As 92/2017-37, č. 3627/2017 Sb. NSS).

NSS ve svých rozhodnutích potvrdil přípustnost takových typů regulativů jako např.: „Objekty zde mohou mít zastavěnou plochu včetně verand, vstupů a teras max. 50 m2 . Obestavěný prostor části stavby nad upraveným terénem nesmí překročit 230 m3 “ (rozsudek ze dne 7. 11. 2012, č. j. 6 Ao 9/2011-55). Způsob využití zastavěného území i výšková regulace zástavby (jako jedna ze základních podmínek ochrany krajinného rázu) může být předmětem úpravy územního plánu (srov. rozsudek NSS ze dne 1. 7. 2016, č. j. 8 As 2/2016-56, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013, č. j. 63 A 6/2012-227, č. 2885/2013 Sb. NSS).

Stanovení počtu bytových jednotek v rodinném domě (a nepřímo též počtu domácností a obyvatel rodinného domu) však mezi regulativy, které by územní plán mohl regulovat, nenáleží. Tímto regulativem se totiž nevymezuje hmotový rozsah rodinného domu ani jeho vnější podoba, pokud jde o výšku stavby, počet podlaží, velikost zastavěné plochy či poměr zastavěné plochy vůči celému stavebnímu pozemku (blíže k tomu srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 5. 9. 2022, č. j. 55 A 35/2022-91, č. 4413/2023 Sb. NSS, body 54 až 69). Tento regulativ sám o sobě nijak nesouvisí s funkčním využitím ploch (bydlení v rodinných domech patří k hlavnímu využití plochy Z7) ani s vnějším uspořádáním zástavby z hlediska urbanistických hodnot. Z územního plánu ani z předložené dokumentace zároveň nevyplývá, že by územní plán obsahoval prvky regulačního plánu. Územní plán, který obsahuje prvky regulačního plánu, by musel v odůvodnění obsahovat výčet prvků regulačního plánu s odůvodněním jejich vymezení [část II odst. 1 písm. d) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.]. Soud z tohoto důvodu shledal regulativ počtu bytových jednotek v rodinném domě nezákonným…

Regulativ omezující počet bytových jednotek v rodinném domě nicméně zůstane v části zadání regulačního plánu, neboť regulační plán právě tento typ regulace může obsahovat. Na omezení výstavby v území tak zrušení omezení počtu bytových jednotek [v textové části f) územního plánu v rozsahu plochy Z7 – BI.3] nemusí mít žádný vliv, v závislosti na tom v jaké podobě bude, či nebude regulační plán přijat.“

Výškové regulativy

„Závěr o nezákonnosti naopak neplatí pro zbylé napadené regulativy plochy Z7 – BI.3 jako je výškový regulativ, regulativ omezující počet rodinných domů nebo dvojdomů či omezení počtu podlaží. Tyto regulativy vymezují rozsah zastavitelné plochy rodinných domů, jejich vnější podobu, přičemž jde o běžně užívané regulativy územních plánů.

Soud považuje tyto regulativy za řádně odůvodněné a přiměřené. Jak již soud uvedl v bodech 58 a 59 tohoto rozsudku, ve vztahu k posuzování přiměřenosti není úkolem správního soudu určovat, jakým způsobem má být určité území využito a aktivně dotvářet územní plánování, ale pouze korigovat extrémy. Odpůrkyně srozumitelně vysvětlila, proč v této lokalitě omezuje výstavbu těmito regulativy a podkladem jí k tomu byla podrobná analýza možných architektonických řešení. V odůvodnění územního plánu je uvedeno, že vyloučením návrhu bytových domů usiluje o neprohlubování suburbánního charakteru sídla. Bytové domy jsou typicky městským stavebním typem a jejich uplatnění stírá venkovský charakter sídel (srov. str. 29 odůvodnění územního plánu).

Ústředním tématem územního plánu je snaha odpůrkyně zachovat vesnický ráz obce a zabránit skokovému nárůstu počtu obyvatel. Tento cíl je legitimní i vzhledem ke kapacitě infrastruktury. Zároveň odpůrkyně vysvětlila, proč považuje lokalitu za natolik cennou, že omezuje výstavbu nejen pouze na rodinné domy, ale i dalšími regulativy, včetně podmínky vypracování regulačního plánu. Lokalita je v bezprostřední blízkosti a v pohledových poměrech centra obce spolu s kostelem a hřbitovem. Je proto legitimní, že odpůrkyně regulovala výšku budov, v tom důsledku i jejich podlažnost a maximální počet řadových rodinných domů tak, aby nenarušovaly celkovou urbanistickou koncepci obce.

Co se týče výškového regulativu, není pravdou, že by v odůvodnění územního plánu nebylo uvedeno, že hladina odpovídá naměřené výšce objektu č. p. 3 tzv. „vily“ (srov. str. 43 odůvodnění týkající se zadání regulačního plánu). Z nadřízené územně plánovací dokumentace rovněž nevyplývá konkrétní způsob využití území, například pro výstavbu bytových domů. Stejně tak soud považuje za legitimní, že se obec rozhodla takto klíčovou lokalitu, jejíž zástavba bude dále zásadně ovlivňovat budoucí podobu a charakter obce, regulovat podrobněji v regulačním plánu. Nelze tedy přisvědčit argumentaci, že změna regulace z bytových na rodinné domy byla dostačující, neboť obec by mohla již jen velmi omezeně ovlivnit vzhled této klíčové lokality.“

Nejasně nastavený regulativ výměry stavebního pozemku

Zajímavé je, že jsme se v naší praxi už setkali s tím, že obec v územním plánu uvedla, že stavební pozemky musí mít kupř. 800 m2. Zdálo by se, že musí mít přesně tolik, protože v regulaci nebylo napsáno, že jde o minimální výměru. Tak tomu bylo i v případě posuzovaného územního plánu. Soud k tomu v souladu se zdravým rozumem řekl: „Nesrozumitelné není ani vymezení minimální výměry pro izolované rodinné domy a zároveň výměry pro řadové domy a koncové řadové domy. Odpůrkyně stanovila jednotlivé minimální výměry pro typ rodinných domů – izolované a zároveň pro další typ rodinných domů – řadové a koncové řadové domy. Z regulativu jasně vyplývá, jaká minimální výměra se uplatňuje u jednotlivých typů rodinných domů.

Má-li navrhovatelka za to, že územní plán stanoví pro řadové domy neřešitelnou a zákonem nepodloženou podmínku spočívající v určení přesné výměry pozemků pro vnitřní sekce řadové zástavby (280 m2) a koncové domy řadové zástavby a rodinné domy v rámci dvojdomů (450 m2), nelze jí přisvědčit. Soud souhlasí s odpůrkyní, že tento regulativ je nutné vyložit jako minimální požadavek, nikoliv jako přesný požadavek výměry pozemku. Tento výklad je v souladu s jeho smyslem a účelem a v kontextu s regulativy upravujícími výměru pozemků určených pro čistě rodinné domy a dvojdomy, které bezesporu stanoví minimální výměru pozemků (použití zkratky min.).

Doslovný výklad předkládaný navrhovatelkou, by byl absurdní a v rozporu s účelem regulace plošné výměry stavebních pozemků, kterým je ochrana území před nepřiměřeně zahuštěnou zástavbou. V praxi by navíc bylo naplnění takového požadavku jen těžko dosažitelné, což ostatně poznamenává i sama navrhovatelka. Soud proto nesouhlasí s názorem, že by regulativy upravující minimální výměru stavebních pozemků byly, jak namítá, nesrozumitelné či vnitřně rozporné.“

Lépe samozřejmě je nastavit regulativy přesně a jasně tak, aby nebylo zapotřebí komplikovaného výkladu. Na to by si měli dát pozor tvůrci plánů – autorizovaní architekti – zpracovatelé neboli projektanti, kteří svoji práci někdy zbytečně odbývají, i když stojí nemalé peníze, a obcím způsobují nemalé problémy. Vhodné proto je, aby samosprávy dobře nastavily smlouvy s projektanty a zakotvily jejich odpovědnost za chyby v regulaci.

Regulativ odstavných stání

„Navrhovatelka rozporuje i požadavek stanovící minimální plochu odstavných stání pro jednotlivé bytové jednotky, neboť je považuje za nepřiměřený povolenému způsobu využití pro stavby bydlení městského a příměstského typu a srovnává je s pražskými stavebními předpisy [srov. § 31 a § 32 nařízení hlavního města Prahy č. 10/2016 Sb. hl. m. P., kterým se stanovují obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby v hlavním městě Praze (pražské stavební předpisy), ve znění pozdějších předpisů].

Soud nevyvrací, že odpůrkyně zvolila, pokud jde o požadavek na zajištění parkovacích míst (odstavných stání) na stavebním pozemku, přísnější regulaci než v případě pražských stavebních předpisů. Soud však přisvědčuje odpůrkyni, že nelze na území obce Tachlovice nazírat stejnou optikou jako na velkoměstskou zástavbu v metropoli, kde je zpravidla zajištěna podstatně kvalitnější infrastruktura veřejné hromadné dopravy, což znamená nižší potřebu osobní automobilové dopravy u rezidentů. Naopak v obci, jako jsou Tachlovice, lze důvodně předpokládat, že využití osobních motorových vozidel k dopravě bude intenzivnější, což klade odlišné nároky i na dopravu v klidu.

Lze předpokládat i používání více motorových vozidel v jedné domácnosti. Nepřiměřenost napadeného regulativu tak nelze dovozovat jen z toho, že odpůrkyně zvolila přísnější regulaci než v případě pražských stavebních předpisů. Soud nesouhlasí ani s namítanou nesrozumitelností tohoto regulativu. Užití pojmu odstavné stání pro parkovací místa na stavebním pozemku může být z odborného hlediska nepřiléhavé, nicméně je zcela zřejmé, že má jít o parkovací (odstavná) stání určená primárně pro uživatele (obyvatele) rodinných domů tak, aby se parkující auta (doprava v klidu) nesoustředila na přilehlých komunikacích, ale na pozemcích rodinných domů.“

K podmínce napojování na ČOV

„Navrhovatelka současně namítá porušení legitimního očekávání, neboť jí předchozí územně plánovací dokumentace výstavbu umožňovala. K tomu lze uvést, že vlastník nemovitosti nemá veřejné subjektivní právo na zahrnutí pozemku do určitého konkrétního způsobu regulace… V daném případě uvedla navrhovatelka legitimní důvody pro zpřísnění regulace nové výstavby v dané ploše (viz zejm. bod 79 tohoto rozsudku), čímž odůvodnila odchýlení se od funkčního vymezení ploch a použití regulativů dřívější územně plánovací dokumentace a zároveň i nedodržení principu kontinuity územního plánování.

Naopak omezování rozrůstání obce na základě demografických dat je legitimním důvodem regulace zástavby. Ani podmínku napojení na ČOV soud neshledává za projev libovůle obce. Stanovení požadavků pro napojení na ČOV je legitimní a územní plán naopak stanoví konkrétní podmínky, za kterých bude možné vystavět soukromou ČOV. Zároveň odpůrkyně v rozhodnutí o námitkách uplatněných při opakovaném veřejném projednání výslovně uvedla, že kapacita ČOV by měla plánové výstavbě postačovat.“

Veřejná zeleň

Část pozemků vlastnice byla zahrnuta do využití pro veřejné prostranství jako veřejný prostor pro odpočinek a setkávání občanů. Přípustné využití je pro veřejnou, doprovodnou a izolační zeleň, dětské hřiště, parkový mobiliář, místní a účelové komunikace, parkovací a odstavné plochy a autobusové zastávky, chodníky, cyklostezky a nezbytnou dopravní a technickou infrastrukturu. Vlastnice pozemek chtěla využít jako sportoviště.

Obec měla štěstí, neboť dobře odůvodnila, proč k regulaci přistoupila: „Jak vyplývá z výše uvedené rekapitulace, odpůrkyně dostatečně konkrétně popsala, jaké důvody ji vedly k omezení zastavitelnosti pozemku p. č. 335/130. Zaprvé jde o skutečnost, že plochu p. č. 335/130 by nebylo možné využít jiným způsobem, než pro zeleň i dle starého územního plánu. V této souvislosti lze uvést, že pozemek p. č. 335/130 byl dříve součástí většího pozemku p. č. 335/5 v původní lokalitě č. 23 určené pro sport a rekreaci. Kapacita zastavění pro tuto plochu (přípustný podíl zpevněných ploch z celkové výměry této plochy při zastavitelnosti max. 30 % a minimálního podílu zeleně 70 %) již dle odpůrkyně byla vyčerpána jinými stavbami. Část pozemku p. č. 335/130 se rovněž nachází v záplavové zóně Radotínského potoka a zároveň je na něm vymezen prvek ÚSES (viz bod 97 tohoto rozsudku).

Obec po revitalizaci Radotínského potoka chce v této části zachovat klidovou část se zelení pro setkávání občanů a trávení volného času. Zároveň se již v obci nachází sportovní zařízení, které je pro obec této velikosti dostatečné a obec nechce dále sportovní centrum rozšiřovat. Není tedy pravdou, že by odpůrkyně změnu využití pozemku neodůvodnila. Namítá-li navrhovatelka, že se odpůrkyně nevypořádala s její námitkou, že jde o soukromý majetek a navrhovatelka neudělila k veřejnému užívání pozemku souhlas, nelze jí přisvědčit.

Jak plyne z obsahu uplatněných námitek č. VN1 a VN6 navrhovatelka výslovně ani implicitně zařazení pozemku mezi veřejná prostranství nezpochybnila. Navrhovatelka má pravděpodobně na mysli strohé konstatování, jež je součástí odůvodnění námitky č. VN6 a jež zní „nejsou vyřešeny majetkoprávní vztahy – soukromý majetek“ nebo tvrzení, že „návrh znehodnocuje pozemek v našem vlastnictví“, případně obdobná tvrzení uvedená v námitce č. VN1. Z takto obecných tvrzení nicméně neplyne, že by navrhovatelka nesouhlasila s tím, že pozemek tvoří plochu veřejného prostranství ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Podle citovaného ustanovení se veřejným prostranstvím stává pozemek ex lege naplněním zákonných znaků, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. Ani namítané „nevypořádání majetkoprávních vztahů“ tedy nemůže mít samo o sobě na existenci veřejného prostranství žádný vliv.

Odpůrkyně tedy nepochybila, pokud se povahou pozemku a naplněním znaků veřejného prostranství ve vypořádání námitek nezabývala… Skutečnost, že navrhovatelka možná počítala s další výstavbou na pozemku, bez dalšího nezakládá legitimní očekávání v zachování funkčního využití pozemku, jehož ochrany by se mohla dovolávat. Navrhovatelce současně nesvědčí veřejné subjektivní právo na zachování dosavadní regulace funkčního využití pozemku p. č. 335/130. Nedošlo-li k vydání alespoň územního rozhodnutí, které by zakládalo oprávnění takovou stavbu umístit, legitimní očekávání nemohlo vzniknout.“

Ke kapacitě ubytovacího zařízení

„Navrhovatelka dále namítá nezákonnost a nepřiměřenost těchto regulativů plochy OS.2: ubytování pouze přechodné s vazbou na sportovní činnost, podíl zastavěných a zpevněných ploch max. 80 % a maximálně 20 ubytovacích jednotek. Územní plán podle ní nemůže limitovat vnitřní uspořádání staveb. Pokud jde o prostorový regulativ stanovící, že maximální ubytovací kapacita zařízení umístěného v ploše OS.2 může činit 20 ubytovacích jednotek pro celou plochu, přisvědčuje soud navrhovatelce, že touto podmínkou nelze výstavbu na úrovni územního plánu omezovat.

Analogicky lze odkázat na body 72 až 76 tohoto rozsudku, v nichž se soud zabýval zákonností omezení počtu bytových jednotek rodinných domů v ploše Z7. I v případě omezení počtu ubytovacích jednotek pro ubytovací zařízení v ploše OS.2 platí, že stanovení počtu ubytovacích jednotek nenáleží mezi regulativy, které by územní plán mohl regulovat. Tímto regulativem se nevymezuje hmotový rozsah rodinného domu ani jeho vnější podoba, pokud jde o výšku stavby, počet podlaží, velikost zastavěné plochy či poměr zastavěné plochy vůči celému stavebnímu pozemku…

K obdobnému závěru dospěl soud i ve vztahu k napadenému regulativu upravujícímu nepřípustné využití plochy OS.2, který vylučuje užívání ubytovací kapacity bez vazby na sportovní činnost na navazujících plochách… Regulativ tedy požaduje, aby kapacita sportovního centra s ubytováním byla přiměřená potřebám celého sportovního areálu. I v tomto případě je tedy cílem regulativu stanovit, resp. regulovat kapacitu ubytovacího zařízení. Jak však již bylo uvedeno výše regulace kapacity zařízení (stavby) patří mírou podrobnosti do regulace svěřené regulačnímu plánu a do územního plánu ji lze začlenit pouze za předpokladu, že byl vypracován jako územní plán s prvky územního plánu. Tak tomu v tomto případě není.“

 Zpracováno podle rozsudku Krajského soudu v Praze, čj. č. j. 43 A 104/2022- 104 ze dne 28. 3. 2023.

Více našich textů k problematice územního plánování najdete zde.