Krajský soud v Praze řešil územní plán jednoho středočeského města, které v územním plánu vymezilo stabilizované plochy PV – veřejné prostranství. Vlastníci s tím nesouhlasili. Jednou u soudu uspěli, ale napodruhé se podařilo územní plán obhájit.

Mnohé obce se potýkají s podobnými potížemi jako ono středočeské město. Proto by mohlo i ostatní samosprávy zajímat, co řekl soud.

Zásah do vlastnického práva

Nejprve se vyjádřil k zásahům do vlastnického práva: „Je přitom třeba ale zároveň zdůraznit, že územní plán, ať je jeho obsah jakýkoliv, vždy představuje zásah do vlastnického práva, neboť stanoví meze jeho výkonu. Navrhovatelé se mýlí, pokud snad mají za to, že jejich vlastnické právo je nedotknutelné, že mohou se svými pozemky nakládat neomezeně a že omezení v možnosti nakládání s pozemky musí být nutně nezákonné. Právní úprava ve stavebním zákonu naopak výslovně předpokládá, že každá obec přijme územní plán a v tomto územním plánu nastaví meze výkonu vlastnického práva cestou zařazení každého pozemku na jejím území do určité plochy se stanoveným způsobem využití. Představa, že je jen na vůli vlastníka, zda a co na svém pozemku vybuduje, se tak míjí s právní realitou. Zájem vlastníka je jen jedním z mnoha různých zájmů, které obec bere v úvahu, samozřejmě za předpokladu, že byl zřetelně v procesu územního plánování formulován…

Stavební zákon předpokládá, že při vydávání územního plánu či jeho změny bude zasahováno do vlastnického práva vlastníků pozemků v regulovaném území, a samotný fakt, že dochází k takovému zásahu, tedy není důvodem vyslovení nezákonnosti napadené změny. Předpokládá též, že s ohledem na veřejný zájem na vybudování či zachování infrastruktury sloužící veřejnosti je možné vymezit i plochy, resp. koridory pro umístění takové infrastruktury, a to i s možností budoucího vyvlastnění potřebných pozemků či zřízení předkupního práva k nim.“ (Dnes už pouze vyvlastnění, předkupní právo už není přípustným řešením.)

Soud zdůraznil, že „jediný korektiv zde představuje právě ústavní požadavek přiměřenosti a nutnost v návaznosti na uplatněné námitky přijatelně vysvětlit, proč pro řešení dané veřejné potřeby neexistuje jiné, v celkovém hodnocení z hlediska zasažených soukromých práv šetrnější řešení.“

Jak zdůvodnit vymezení pozemní komunikace

Platí tedy, že obce mohou vymezit plochu veřejného prostranství pro dopravní stavbu, hlavní je, jak bude takové řešení zdůvodněno. Soud řekl: „Jestliže tedy v napadené změně zařazení částí pozemků navrhovatelů do ploch veřejných prostranství nyní zakotvil jako změnové plochy s tím, že zde nově do budoucna zavádí takové regulativy využití pozemků a že zamýšlí tyto části pozemků zařadit do sítě pozemních komunikací s eventuální možností vyvlastnění, nepochybně se tím mění z toho plynoucí nároky na odůvodnění přijaté regulace… Naopak bylo jeho úkolem vysvětlit, proč takové řešení dopravní sítě ve městě považuje za potřebné (bez ohledu na to, zda jsou vlastníci pozemků povinováni k jejich poskytnutí veřejnému užívání podle zákona o obcích či zákona o pozemních komunikacích) a proč této veřejné potřebě mají ustoupit zájmy navrhovatelů.“

Soud doplnil: „Soud se s odpůrcem shoduje v tom, že vymezení koridorů pro propojení pozemků a staveb na území obce včetně omezení možnosti výstavby prostřednictvím regulativů tak, aby tyto koridory nemohly být zastavěny způsobem, který by realizaci dopravní infrastruktury znemožnil, zcela jistě představuje postup nezbytný ke splnění úkolu územního plánování zakotveného v § 19 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, jenž spočívá mj. ve stanovení urbanistických požadavků na využívání a prostorové uspořádání území a na umístění veřejných prostranství. Vymezení a ochrana ploch vhodných pro realizaci (resp. v tomto případě pro zachování existující) cestní sítě představuje integrální součást každého územního plánu. Vymezení plochy nezbytné (protože jediné) k zajištění příjezdu k obytným stavbám je nezpochybnitelným veřejným zájmem, který zatížení příslušné části pozemku regulativy pro plochu PV plně opodstatňuje. Ostatně navrhovatel b) tento důvod označený odpůrcem v odůvodnění napadené změny ani ničím nezpochybnil. Takový důvod podle soudu plně ospravedlňuje i zakotvení možnosti vyvlastnění pro stavbu místní komunikace.“

Adekvátní šířka veřejného prostranství

Vlastníci často tvrdí, že přece pro obslužnost staveb docela dobře stačí úzká cesta v lepším případě doplněná nějakými výhybnami. Doteď to tak fungovalo, tak co by kdo ještě chtěl. Soud k tomu řekl: „Z výkresů úplného znění územního plánu města a z výřezu katastrální mapy začleněné do textu podání navrhovatelů je zjevné, že ulice Za Nemocnicí je slepá, a je tak jediným přístupem k několika již realizovaným rodinným domům. Zároveň územní plán vymezuje i zbylé přilehlé pozemky… jako zastavitelné pro stavby individuálního bydlení. Potřebnost funkční příjezdové komunikace, a to i pro nákladní vozidla hasičů či pro svoz odpadu, je tak v tomto případě nepochybná, a to nejen z hlediska urbanistického. Z výřezů katastrální mapy vložených do textu návrhu přitom vyplývá, že šířka pozemku města v místě sporného pravoúhlého zalomení (zatáčky) činí jen 4,5 m, a směrem na jih se dokonce ještě zužuje. Taková šířka není adekvátní pro zajištění standardního uličního prostoru.

Je správné, pokud se i navrhovatel a) jakožto vlastník dosud nezastavěného, avšak zastavitelného pozemku přilehlého k šířkou nedostatečnému pozemku města bude podílet na zajištění adekvátní dopravní infrastruktury, jež jednou bude sloužit i stavbám na pozemku v jeho vlastnictví. Napadenou změnou není vymezován koridor úhlopříčně přes jeho pozemek, ač by představoval cestu nejkratší, ale je v maximální možné míře využit pozemek ve veřejném vlastnictví a soukromé vlastnictví navrhovatele a) je omezeno jen v nejnutnější míře, aniž by tím reálně byla např. znemožněna zastavitelnost jeho pozemku jako celku.

K fotografiím vloženým do textu dupliky a tripliky soud podotýká, že rozumné urbanistické řešení nemůže spočívat ve vymezení plochy pro pozemní komunikaci jen tak, aby na milimetr přesně mohlo projet nejmenší vozidlo svozové služby, ale musí zahrnovat adekvátní řešení pro standardní dopravní obsluhu zamýšlené budoucí obytné čtvrti pozemní komunikací odpovídající normovým požadavkům a předpokládanému dopravnímu zatížení. Jiná by byla situace, pokud by navrhovatel a) měl na svém pozemku již povolenou stavbu a řešení přinášené napadenou změnou by vytvářelo předpoklad pro budoucí odstranění již vybudovaného oplocení či jiných investic. Navrhovatelův pozemek je však zjevně nezastavěn a dotčení jeho práv je doslova jen okrajové.“

Vymezení VPS jako důležitá součást řešení dopravy

Obce často dělají chybu v tom, že sice vymezí plochy veřejných prostranství, ale zapomenou na vyvlastnění. Pak nelze dopravní stavbu realizovat bez dohody s vlastníky. Soud k vymezení VPS řekl: „Nadto i samotná napadenou změnou předjímaná možnost vyvlastnění, jež by omezení veřejného užívání vůlí současných vlastníků pozemků odstranila, není nutným důsledkem napadené regulace. Vymezení koridorů VD76 a VD77 je pouze nezbytným předpokladem k tomu, aby odpůrce jakožto potenciální vyvlastňovatel mohl takový požadavek uplatnit u vyvlastňovacího úřadu.

Vlastní poměřování veřejného zájmu sledovaného odnětím vlastnického práva se soukromými zájmy navrhovatelů však bude prováděno a musí být řádně zdůvodněno a prokázáno až v samotném vyvlastňovacím řízení. Případné žádosti odpůrce tak bez ohledu na vymezení veřejně prospěšných staveb s možností vyvlastnění v napadené změně nemusí být vůbec vyhověno, pokud důvody veřejného zájmu na odnětí vlastnického práva nebudou dostatečně naléhavé či budou existovat jiná, soukromých práv méně se dotýkající řešení. Stanovení možnosti vyvlastnění tak sice musí být v odůvodnění územního plánu z důvodu předcházení jakékoliv libovůli odpůrce řádně zdůvodněno přesvědčivým vysvětlením, proč je namístě považovat záměr za veřejně prospěšný… na druhou stranu ale odpůrci nepřísluší autoritativně posuzovat, zda by veřejný zájem, kterého má být na základě vyvlastnění dosaženo, skutečně převýšil nad zájmem na ochraně vlastnického práva navrhovatelů, neboť výsledné posouzení spadá až do vyvlastňovacího řízení.“

Soud ještě dodal: „Jak také uvedl NSS v rozsudku ze dne 21. 4. 2010, č. j. 6 Ao 1/2010-51, pojem „nezbytně nutný rozsah (míra)“ judikaturně vymezený pro účely územního plánování nemá totožný obsah a rozsah jako u vyvlastňovacího řízení. V případě vyvlastňovacího řízení je pojetí nezbytného rozsahu mj. ze zákona upřesněno a zúženo na případy, „kdy není možno cíle vyvlastnění dosáhnout jiným způsobem“ (§ 110 odst. 1 stavebního zákona). To má u vyvlastňovacího řízení své nepopíratelné místo – s ohledem na smysl a účel úpravy, jakož i na limitní (mezní) charakter institutu vyvlastnění. V případě „nezbytně nutné míry“ pro účely územního plánování se ale jedná především o hledisko posuzované vždy s ohledem na konkrétní okolnosti případu. Nelze tak dát za pravdu např. názoru, že by šlo v procesu lokálního (místního) územního plánování určit pozemek pro účely komunikace jen a pouze tehdy, pokud se jedná o pozemek propojující komunikačně dosud nenapojené pozemky. To by totiž zablokovalo územní plánování a omezilo jakoukoli novou výstavbu komunikací pouze na (mezní) případy „holé nutnosti“, kdy jsou již nové dopravní stavby z komunikačního hlediska striktně nevyhnutelné. Takový výklad je očividně mimo smysl a účel právní úpravy institutu územního plánování. V rámci zkoumání proporcionality zásahu se posuzuje spíše logičnost a absurdita zamýšleného zásahu, a to prizmatem (a za účelem) omezení (minimalizace) zbytečných, neúměrných, nesmyslných, nelogických, nešetrných, nepřiměřených či nedůvodných zásahů do vlastnických práv.“

Vymezením plochy nebo koridoru v územním plánu nevzniká veřejné prostranství

Vlastníci často argumentují, že nikdy, nikdy a nikdy nebudou souhlasit se vznikem veřejného prostranství a územní plán se jich dotýká, protože právě kvůli němu veřejné prostranství „nezákonně“ vzniklo. To je samozřejmě nesmyslné tvrzení.

K tomu soud dodal: „Zařazení do ploch PV pouze znamená, že dotčené části pozemků smějí navrhovatelé nadále využívat pouze v souladu s podmínkami využití stanovenými pro plochy PV v podkapitole F.1.4 územního plánu města, tj. nemohou v těchto částech pozemků umisťovat např. stavby budov (s výjimkou podzemních parkovišť, drobných objektů občanského vybavení, uměleckých instalací apod.) či provádět takové terénní úpravy, které by byly v rozporu s dopravní funkcí těchto ploch naznačenou ve výkresu koncepce dopravní infrastruktury.

Samo o sobě jim však toto zařazení neukládá trpět veřejné užívání těchto pozemků, jak se patrně obávají. Právo vyloučit kohokoliv dalšího z užívání těchto pozemků zůstává nadále plně v jejich rukou (samozřejmě za předpokladu, že příslušný správní orgán nedovodí, že z nějakých důvodů zde vznikla veřejně přístupná účelová komunikace – takovým důvodem však nikdy nemůže být regulace v územním plánu, ale naplnění definičních znaků stanovených v zákoně o pozemních komunikacích a dovozených soudy z ústavního pořádku, jež s územně plánovací regulací nesouvisejí).“

Rozsudek KS Praha ze dne 28. 8. 2025, čj. č. j. 54 A 46/2025- 83.

Více našich odborných textů k územnímu  plánování najdete ZDE.