Silniční správní úřad v Říčanech a poté krajský úřad řešily zajímavou věc týkající se veřejně přístupné účelové komunikace, když rozhodovaly o tom, zda se na konkrétních pozemcích taková komunikace nachází či ne. Dospěly k závěru, že ne, což se žalobcům nelíbilo a obrátili se na Krajský soud v Praze. Ten jejich žalobu zamítl a lze očekávat, že podobný názor by měl i Nejvyšší správní soud, neboť zařadil rozhodnutí krajského soudu do své sbírky.
Podle soudu byla podstatou sporu otázka, „zda cesta na dotčených pozemcích je veřejně přístupnou účelovou komunikací ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Vzhledem k takto vymezenému předmětu řízení tak silniční správní úřad (i žalovaný) byl povinen posoudit všechny znaky potřebné pro vznik a existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Podle žalovaného (který je ve shodě se silničním správním úřadem) však deklaraci existence veřejně přístupné účelové komunikace brání absence důkazu o souhlasu vlastníka s veřejným užíváním. To je ale podle názoru žalobců závěr nesprávný, a tím nezákonný.“
Definiční znaky pozemní komunikace
Soud potvrdil, že „podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Další definiční znaky, plynoucí z ústavně konformního výkladu výše citovaných ustanovení zákona o pozemních komunikacích, dovodila judikatura. Lze shrnout, že ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace dochází ze zákona (není třeba žádného úkonu správního orgánu) při současném naplnění čtyř znaků, kterými jsou podle ustálené judikatury
- patrnost a stálost cesty v terénu,
- spojení pozemků s veřejnou komunikací,
- souhlas vlastníka s veřejným užíváním účelové komunikace,
- nutná komunikační potřeba,
nebyla-li funkce komunikace zajištěna soukromoprávním institutem.“
V projednávané věci bylo sporné splnění podmínky souhlasu vlastníka s veřejným užíváním účelové komunikace, neboť u zbývajících tří definičních znaků silniční správní úřad shledal, že byly naplněny. Souhlas přitom může být výslovný nebo i konkludentní, udělený mlčky, třeba tím, že vlastník pozemku strpí jeho užívání veřejností. Platí, jak zdůraznil soud, že „pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejností užívaná účelová komunikace, s tím nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci vzniklou ze zákona.
Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků veřejnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána od nepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní status závazný i pro budoucí majitele pozemku – účelové komunikace, kteří nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří případy, kdy byl pozemek vydán v restitucích a souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace byl udělen dříve v době, kdy socialistické poměry narušily ochranu soukromého vlastnictví.“
K tomu, jak nahlížet na konkludentní souhlas soud doplnil: „Krajský soud též považuje za potřebné poznamenat, že konkludentní souhlas v zásadě nelze dovozovat tam, kde osoby i přes prokázané protesty vlastníka jeho vůli ignorují a např. v době, kdy není přítomen, cestu proti jeho zřetelně vyjádřené vůli nadále využívají. Podstatné je především to, že se vlastník již na počátku proti užívání třetími osobami vyslovil a že tento názor výslovně nezměnil. Byť i změnu dříve vysloveného zákazu si lze představit konkludentní formou, v případě prosté pozdější pasivity by se muselo jednat o pasivitu opravdu dlouhodobou a vztahující se k případům užívání, o nichž vlastník bezpochyby musel vědět.“
Kdo měl prokázat, že jde o pozemní komunikaci
Soud dospěl k závěru, že v situaci, kdy sami žalobci chtěli, aby na pozemcích byla potvrzena správním rozhodnutím existence veřejně přístupné účelové komunikace, měli prokázat, že tomu tak je: „Žalobce tížila procesní povinnost prokázat, že současný nebo některý z dřívějších vlastníků pozemní komunikace udělil výslovný souhlas s užíváním pozemní komunikace veřejností (učinil tzv. veřejné věnování) nebo že takový souhlas byl dán konkludentně tím, že využívání pozemní komunikace neurčitým okruhem veřejnosti dlouhodobě toleroval, aniž se proti němu předtím navenek vymezil. Důkazní břemeno tedy primárně tížilo samotné žalobce. Mezi skutkovým stavem, z nějž správní orgán při vydání rozhodnutí vychází, a skutečným stavem věci přitom může zcela v souladu se správním řádem vznikat rozdíl daný tím, že výsledky dokazování závisí v nemalé míře na důslednosti plnění procesních povinností účastníků řízení o určení právního vztahu.“
Soud dále konstatoval: „Zde krajský soud předně opět zdůrazňuje, že se žalobci mýlí, mají-li za to, že bylo úkolem správních orgánů aktivně zjišťovat (aktuální) stanovisko nových účastníků řízení. Řízení o určení existence veřejně přístupné účelové komunikace neslouží k tomu, aby (až) v jeho rámci byly opatřovány výslovné souhlasy s veřejným užíváním pozemní komunikace. Řízení o určení právního vztahu slouží k tomu, aby bylo zjištěno, zda právní vztah existuje, nebo neexistuje, nikoliv aby byl v tomto řízení konstituován. Procesní pasivitu některých účastníků řízení, kteří vlastní pozemky, na nichž vede sporná cesta, pak nelze vykládat jako souhlas s jejím veřejným užíváním.
Účastníci nejsou povinni v řízení aktivně vystupovat a ze žádného ustanovení procesních předpisů neplyne, že by jejich pasivitu bylo možné považovat za souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace – správní řád ani zákon o pozemních komunikacích neupravují fikci souhlasu účastníka jako důsledek procesní pasivity ani fikci uznání nároku uplatněného ve správním řízení. Bylo proto povinností žalobců, nikoliv správních orgánů, prokázat, že před vydáním rozhodnutí byl udělen souhlas (ať už výslovně, či konkludentně) s veřejným užíváním sporné cesty ze strany jejích spoluvlastníků.
Žalobci ovšem v odvolacím řízení vůbec tuto novou skutečnost netvrdili, natož aby ji prokazovali (zde by se uplatnila výjimka z důkazní koncentrace s ohledem na to, že šlo o novou událost). Z hlediska procesního navíc noví vlastníci bez dalšího vstupovali do procesního postavení jejich právních předchůdců, tj. nesouhlasná vyjádření jejich právních předchůdců bylo nutno považovat pro účely správního řízení za jejich stanovisko, dokud by případně vlastním podáním tento již vyjádřený názor nezměnili.“
Je třeba souhlasu všech spoluvlastníků
Soud se vyjádřil i k otázce, jak vzniká veřejné prostranství v případě, že pozemky vlastní více spoluvlastníků: „Nicméně ani za situace, že by bylo prokázáno, že noví spoluvlastníci pozemku p. č. XJ (J. K. a I. M. Á. H.) s veřejným užíváním tohoto dotčeného pozemku souhlasí, nic by se nezměnilo na tom, že k rozhodnutí, na jehož základě mají být práva spoluvlastníků omezena na dobu delší deseti let, je třeba souhlasu všech spoluvlastníků podle § 1132 občanského zákoníku.
Zatížením společné věci se přitom rozumí např. zřízení služebnosti, včetně zřízení nezbytné cesty jako služebnosti ěnování cesty veřejnému užívání lze považovat za institut, byť veřejnoprávní, který se svým obsahem velmi podobá služebnosti. Obsahem tohoto institutu je neodvolatelný závazek strpět užívání cesty veřejností. Veřejné věnování je tak třeba považovat za zatížení společné věci ve smyslu výše odkazovaného ustanovení občanského zákoníku.
Naznačují-li tak snad žalobci, že souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace může udělit pouze některý ze spoluvlastníků, mýlí se. Výslovný souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace mohou udělit pouze všichni spoluvlastníci jednomyslně. Odvozeně pak platí, že k vyloučení konkludentního souhlasu postačí aktivně projevený nesouhlas kteréhokoliv (i jen jednoho) ze spoluvlastníků bez ohledu na výši jeho spoluvlastnického podílu. V průběhu správního řízení přitom žalobci neprokázali, že by byli všichni (spolu)vlastníci dotčených pozemků zajedno, že dotčené pozemky (resp. jejich části) věnovali do veřejného užívání. Přinejmenším stanovisko T. Ž., která je stále spoluvlastníkem pozemku p. č. XJ v rozsahu jedné ideální poloviny, bylo v průběhu správního řízení vždy negativní.
Soukromoprávní instituty brání vzniku veřejného prostranství
Zajímavý je i tento závěr soudu: „Krajskému soudu nezbývá než zde žalobcům připomenout, že veřejná účelová komunikace nevznikne právě v případě, kdy je komunikační spojení mezi nemovitostmi zajištěno soukromoprávním institutem, jako například zřízením věcného břemene (služebnosti) či prostřednictvím individuálních souhlasů (k tomu viz nález ÚS sp. zn. II. ÚS 268/06), byť by v zásadě byly splněny její definiční znaky. Je-li tedy přístup veřejnosti od počátku zajištěn soukromoprávní cestou (typicky služebností, např. ve prospěch vlastníka jediné nemovitosti, která je důvodem užívání komunikace veřejností, např. prodejny, autoservisu apod.), není již žádný důvod k souběžnému omezení vlastnického práva též veřejnoprávním institutem veřejně přístupné účelové komunikace, jelikož potřeba dotčené veřejnosti je saturována soukromoprávním titulem.
Teprve pokud by pozemek začal být užíván veřejností i z jiného důvodu, pro nějž existující soukromoprávní titul nedostačuje, a vlastník s tím souhlasil či to bez předchozího protestu toleroval, mohly by být z hlediska ústavní ochrany vlastnického práva splněny důvody pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace doplňující stávající soukromoprávní titul. Veřejností (předem nedefinovaným neurčitým okruhem osob) přitom nejsou návštěvy, poštovní doručovatelé nebo popeláři a podobné osoby, zajišťující obsluhu nemovitostí a osob v nich pobývajících.“
Co je v katastru nebo územním plánu, není rozhodující
Soud se vyjádřil i ke vztahu mezi katastrem nemovitostí, územním plánem a existencí veřejného prostranství: „Na úplný závěr krajský soud zdůrazňuje, že skutečnost, jak je či byl pozemek zanesen v katastru nemovitostí či v územním plánu, není z hlediska vzniku a existence veřejně přístupné účelové komunikace rozhodující (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, čj. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/2008 Sb. NSS, a rozsudek NS ze dne 13. 10. 2011, sp. zn. 22 Cdo 1733/2009), neboť může sloužit pouze jako dílčí důkaz, jak bylo na určitý pozemek nahlíženo v minulosti. Navíc v dané věci spoluvlastníci nikdy nezpochybňovali, že by pozemek měl dopravní funkci. O skutečnosti, zda pozemek sloužil jako soukromá nebo veřejná cesta, však údaj v katastru nemovitostí nic nevypovídá.
Stejně tak to, zda obec takové komunikaci dala nějaký název, nemůže na jejím režimu nic změnit. I kdyby snad pozemku p. č. XJ město chtělo přiřknout režim veřejného prostranství ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), nelze přehlížet, že i tento režim vzniká naplněním definičních znaků daných zákonem (obecním zřízením), a nikoliv konstitutivním rozhodnutím např. zastupitelstva města. Pojem veřejné prostranství je širším pojmem, jehož podmnožinou jsou i veřejně přístupné účelové komunikace, přičemž i pro vznik veřejného prostranství je nezbytný alespoň konkludentní souhlas vlastníka pozemku s jeho veřejným užíváním. Regulace pozemku v územním plánu není pro vznik veřejného prostranství určující.“
Na závěr soud potvrdil, že není důležitý ani názor obce na věc: „Samotný názor města na to, zda komunikace byla užívána veřejností, je pak pouze názorem účastníka řízení, popř. nezávazným vyjádřením jiného správního orgánu. Záleží na tom, jestli pro své tvrzení takový účastník předložil nějaké důkazy, či nikoliv, resp. jestli je vyjádření dotčeného orgánu podloženo konkrétními skutečnostmi. Je-li vyjádření správního orgánu aktivně rozporováno účastníky řízení, kteří za tím účelem i předkládají důkazy hovořící o opaku, nelze z takového vyjádření ve sporné otázce bez dalšího vycházet.“
Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. 10. 2022, čj. 59 A 15/2021-58, dostupný na www.nssoud.cz
Více našich textů k problematice účelové komunikace najdete zde.
Pozor! Pokud vlastník pozemku nepodá námitky/připomínky k návrhu změny územního plánu, která např. ruší zastavitelnost jeho pozemku, zbavuje se ve velké části případů možnosti tuto změnu napadnout u soudu. Nemáte čas hlídat úřední desku obce, jestli se nepřipravuje změna ÚP? Obraťte se na Vendulu, která vám s tím pomůže.
§ 307 odst. 2 nového stavebního zákona zní takto: Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je také nepřípustný, obsahuje-li pouze důvody, které navrhovatel neuplatnil v řízení o vydání opatření obecné povahy, ač tak učinit mohl.