Nejvyšší správní soud opět řešil územní plán jedné středočeské obce, která se pokusila redukovat příliš štědře vymezené zastavitelné plochy, přičemž hlavním důvodem pro zásah do vlastnického práva byla změna koncepce územního plánu, nedostatečná veřejná infrastruktura a nesouhlasné stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Namísto doposud zastavitelných ploch měly vlastnice jen pozemky v územní rezervě, které by někdy v budoucnu mohly být opět do zastavitelných ploch (teoreticky) překlopeny.

Zajímavostí bylo, že se předmětných pozemků týkalo dědické řízení vlekoucí se od roku 2011. Typickým limitem celého soudního přezkumu bylo, že se vlastnice o územní plán nezajímaly včas a nepodaly námitky, to učinily pozdě – až v rámci opakovaného veřejného projednání, přičemž se v této fázi regulace už neměnila. Nebudeme nikoho napínat a rovnou čtenářům sdělíme, že vlastnice neuspěly a namísto drahocenných zastavitelných pozemků mají jen „pole“ ve vesnici kousek za Prahou.

Co řekl krajský soud k postavení dědice v územním plánování

Dle rozsudku NSS krajský soud návrh na zrušení předmětného opatření obecné povahy zamítl. Zabýval se tím, jestli vlastnice mohly, přes běžící dědické řízení, územní plán napadnout, a řekl: „Navrhovatelky nabyly vlastnictví k dotčenému pozemku až po nabytí účinnosti napadeného územního plánu (dnem právní moci usnesení notáře, tj. dne 29. 8. 2023). V době opakovaného veřejného projednání tedy byly pouze dědičkami, nikoliv vlastníky. Svědčilo jim tak absolutní právo k dotčenému pozemku, byť jen v podobě dědického práva (srov. § 1479 občanského zákoníku). Za tohoto stavu uplatnily námitky, v nichž uvedly, že tak činí jako správkyně pozůstalosti na základě § 1677 odst. 1 občanského zákoníku.

Za důvod, proč nepodaly námitky při veřejném projednání, v návrhu označily spor o neplatnost závěti. Okruh dědiců byl nicméně postaven najisto již dne 5. 1. 2022, kdy nabyl právní moci rozsudek Okresního soudu v Liberci. Pokud navrhovatelky považovaly tento spor za překážku, která jim bránila v podání námitek k veřejnému projednání, tato překážka tímto dnem odpadla. Navrhovatelky potom mohly při přiměřené péči o svá práva postupovat podle § 41 odst. 2 zákona 500/2004 Sb., správního řádu, který se v souladu s § 174 odst. 1 správního řádu přiměřeně použije i v procesu schvalování opatření obecné povahy, a požádat o prominutí zmeškání úkonu (podání námitek) do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která jim bránila úkon učinit, a s požádáním spojit zmeškaný úkon (námitky).

I pokud by tedy soud přistoupil na to, že spor o neplatnost závěti uplatnění námitek objektivně bránil, nelze souhlasit s tím, že navrhovatelky námitky uplatnily při první možné příležitosti (tj. včas), pokud nevyužily naznačeného postupu, ale vyčkaly několik měsíců do opakovaného veřejného projednání (jehož konání navíc není pravidlem). V době jeho konání se přitom na jejich právním postavení ode dne 5. 1. 2022 nic nezměnilo.

Námitky měl podat správce dědictví, připomínky může podat každý

Podle krajského soudu navíc ani trvající spor o dědické právo nebránil podání námitek při veřejném projednání v rámci správy pozůstalosti. Měl pouze ten následek, že správkyněmi pozůstalosti nemohly po tu dobu být navrhovatelky coby dědičky. Podle § 1677 odst. 1 občanského zákoníku v případě, že zůstavitel nepovolal správce pozůstalosti nebo vykonavatelek závěti, spravuje pozůstalost dědic, respektive všichni dědicové (neujednají-li si něco jiného).

Dědic nicméně může spravovat pozůstalost jen tehdy, je-li jeho dědické právo „jasně prokázáno“, tedy nejsou-li pochybnosti o jeho dědickém titulu. Nelze však předpokládat, že by pozůstalost tak rozsáhlá, jako je ta v projednávané věci, byla po dobu sporu o dědické právo (trvajícího bezmála 6 let) ponechána zcela bez správce. Ačkoliv navrhovatelky ohledně správy pozůstalosti po dobu trvání sporu nic neuvádějí, měl soud jmenovat (a navrhovatelky mu to mohly navrhnout) správce pozůstalosti postupem podle § 157 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních. Ten v rámci správy pozůstalosti (§ 1678 odst. 1 ve spojení s § 1405 občanského zákoníku) mohl podat námitky proti návrhu územního plánu pro veřejné projednání.“

Abychom to shrnuli, soud dědičky upozornil, že podle civilistické doktríny dědické právo v subjektivním smyslu, tj. právo na dědictví, vzniká smrtí zůstavitele, resp. dědic je nabývá smrtí zůstavitele (§ 1479 občanského zákoníku), a vstupuje tak do práv a povinností, jejichž nositelem byl dříve zůstavitel a které jeho smrtí nezanikly. Krajský soud proto dovodil, že subjektivní dědické právo navrhovatelek bylo titulem, na jehož základě bylo možné vznášet námitky. Navrhovatelkám navíc nic nebránilo v tom, aby své výhrady uplatnily v řádné lhůtě alespoň formou připomínek k veřejnému projednání, které je oprávněn podat každý.

NSS potvrdil postup krajského soudu

NSS s krajským soudem souhlasil a doplnil: „Nejvyšší správní soud souhlasí s tvrzením krajského soudu, že v průběhu dědického sporu mohl námitky v zákonné lhůtě podat případný správce pozůstalosti. Jak krajský soud vysvětlil, jmenování správce pozůstalosti soudem mohla ostatně sama stěžovatelka iniciovat, pokud měla za to, že existence dědického sporu jí samotné brání v podání námitek proti návrhu územního plánu.

Za spekulativní je nutno považovat argument stěžovatelky, že pokud by správce pozůstalosti námitky proti návrhu územního plánu nepodal, krajský soud by to nepřiměřeně formalisticky přičetl k tíži stěžovatelek. V takovém případě by navíc stěžovatelka k obraně svých práv mohla využít další krajským soudem popsaný postup a podat námitky hned po odpadnutí překážky, která jí v tom dle jejího názoru bránila, tj. po skončení dědického sporu – dnem právní moci rozsudku Okresního soudu v Liberci, který určil, že stěžovatelky jsou dědičkami ze zákona po zůstavitelce…

Kasační soud považuje za relevantní rovněž úvahu krajského soudu, že stěžovatelku k podání námitek opravňovalo již „subjektivní dědické právo“, které jí v souladu s § 1479 občanského zákoníku vzniklo smrtí zůstavitelky… Již z toho důvodu mohla stěžovatelka bránit svá práva související s dotčeným pozemkem a podat námitky proti návrhu územního plánu i v době, kdy ještě nebylo v dědickém sporu rozhodnuto. Mohla tak učinit zcela jistě minimálně z procesní opatrnosti. V tomto kontextu je námitka stěžovatelky, že spor se vedl o platnost celé závěti, bezpředmětná…

Konečně Nejvyšší správní soud považuje za podstatné zdůraznit, že stěžovatelka mohla v návaznosti na veřejné projednání územního plánu uplatnit své výhrady týkající se funkčního využití dotčeného pozemku ve formě připomínek, které je oprávněn dle § 52 odst. 2 stavebního zákona podat každý. V jejich podání jí nic nebránilo; k této možnosti se ani v kasační stížnosti nijak nevyjádřila. Neuplatnění alespoň tohoto institutu je zarážející obzvláště za situace, kdy stěžovatelka měla zjevně značný zájem o zachování zastavitelnosti dotčeného pozemku.“

NSS: o územním plánu se nejedná

Nejvyšší správní soud doplnil další zajímavé myšlenky s ohledem na to, jak často se investoři snaží s obcí o územním plánu vyjednávat jaksi „bokem“, mimo řádný proces: „Pochybení způsobující nepřezkoumatelnost rozsudku neshledal kasační soud ani v tom, že se krajský soud výslovně nevypořádal s argumentací stěžovatelky, že se několikrát, avšak neúspěšně, snažila s odpůrkyní jednat a nalézt cestu k vhodnému řešení.

Z napadeného rozsudku jednoznačně vyplývá, že pro posouzení věci, resp. stanovení rozsahu soudního přezkumu, je v souladu se stavebním zákonem podstatné, zda stěžovatelka uplatnila k návrhu územního plánu včas námitky, případně připomínky dle § 52 odst. 3 stavebního zákona. Nebylo naopak rozhodné, nakolik se stěžovatelka pokoušela s odpůrkyní (neformálně) jednat o možném řešení, ani to, že s jinými osobami odpůrkyně v obdobných věcech jednala.“

K nezákonnému zásahu do vlastnického práva nedošlo a basta – obec měla dobré důvody

Pro vlastníky i obce je důležitý tento závěr NSS: „Pro úplnost kasační soud odkazuje na odůvodnění rozhodnutí odpůrkyně o námitkách, v němž se odpůrkyně podrobně zabývala důvody zařazení plochy Z12 do zemědělské plochy i koncepčností přijatého řešení ve vztahu k ploše Z11. Odpůrkyně postupovala v souladu se stanoviskem orgánu ochrany ZPF, které je pro ni závazné, a přehodnotila potřebu nových zastavitelných ploch…

Odpůrkyně v odůvodnění napadeného územního plánu srozumitelně a logicky vysvětlila, proč byla plocha Z12 stanovena jako zemědělská plocha, a nikoliv jako zastavitelné území. Podstatné bylo (byť to stěžovatelka zpochybňuje), že zařazení dotčeného pozemku do zemědělských ploch bylo v souladu s jeho dosavadním faktickým využitím. Pozemek byl doposud zemědělsky využíván, ačkoliv podle předchozí úpravy spadal do zastavitelných ploch. Pro pozemek ani nebyla plánována žádná konkrétní výstavba, resp. nebyly činěny kroky k jeho zastavění… Přijetí nové úpravy tedy neznemožnilo vlastníkům zde uskutečnit jakýkoliv záměr, pozemek je nadále využitelný jako zemědělská plocha.

Jakkoliv je pochopitelné, že pro stěžovatelku pozemek ztratil na hodnotě tím, že jej nemůže využít jako zastavitelný, nelze uzavřít, že by se jednalo o zásah do jejího vlastnického práva blížící se vyvlastnění pozemku, jak stěžovatelka argumentuje. V tomto navíc kasační soud souhlasí s vyjádřením odpůrkyně, že snížení hodnoty pozemku o tvrzených 90 mil. Kč je pouze spekulativní. I v případě, kdy by pozemek zůstal zastavitelnou plochou, by musela případná výstavba projít schvalovacím procesem (územní a stavební řízení), a není samozřejmé, že by došlo k zastavění v takovém rozsahu, jak si stěžovatelka představuje. Část pozemku navíc byla převedena do územní rezervy pro budoucí individuální bydlení, a není tak vyloučeno, že pro tento účel bude později dotčený pozemek moct být využit.“

Velmi zajímavý pohled na zákon o ochraně ZPF

Obce se často potýkají s tím, jak s ohledem na zájem na ochrana cenných půd rušit zastavitelnost. Zákon o ochraně ZPF to totiž skrze znění svého § 4 odst. 3 dost dobře neumožňuje, pokud už byly plochy jednou jako zastavitelné vymezeny. Obec, krajský soud i NSS na to šly pěkně od lesa. Jejich přístup by se mohl docela dobře hodit i jinde (ale developerům se líbit nebude).

Krajský soud pravil: „Navrhovatelky dále namítají, že nesouhlasné stanovisko se nesprávně opírá o § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF, který se však podle § 4 odst. 5 nemá použít, protože dotčený pozemek byl v zastavitelné ploše. Vyřazení plochy ZXB ze zastavitelných ploch na základě nesouhlasného stanoviska proto podle nich postrádá zákonný základ. V replice doplnily, že tvrzení odpůrkyně, že nesouhlasné stanovisko je založeno na § 4 odst. 1, a nikoliv odst. 3 zákona o ochraně ZPF na věci nic nemění, protože i § 4 odst. 1 zákona o ochraně ZPF se má vztahovat jen na nově odnímané plochy…

V první řadě soud souhlasí s odpůrkyní, že nesouhlasné stanovisko se neopírá o § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF, jak tvrdí navrhovatelky. Nesouhlas orgánu ochrany ZPF s nezemědělským využitím dotčeného pozemku se totiž neopírá o nedostatečné prokázání jiného veřejného zájmu výrazně převažujícího nad zájmem na ochraně ZPF, ale o nedostatečné prokázání nezbytnosti jeho využití pro bydlení s ohledem na to, že celkový rozsah navrhovaných zastavitelných ploch pro bydlení i bez ploch ZXC a ZXB výrazně převyšuje potřebu. Stanovisko dokonce výslovně odkazuje na § 4 odst. 1 zákona o ochraně ZPF. Není proto zřejmé, proč se navrhovatelky domnívají, že stanovisko aplikuje § 4 odst. 3 tohoto zákona.

Jak správně uvedla odpůrkyně, nelze z § 4 odst. 5 zákona o ochraně ZPF dovozovat žádnou výjimku z aplikace § 4 odst. 1 tohoto zákona pro plochy vymezené jako zastavitelné (nebo jako plochy územní rezervy) v platné územně plánovací dokumentaci. Ustanovení § 4 odst. 1 a 2 platí pro všechny typy půd obecně, kdežto § 4 odst. 3 zakotvuje přísnější režim pro nezemědělské využití půd spadajících do I. a II. třídy ochrany, z něhož § 4 odst. 5 věta druhá stanoví výjimku. Účelem § 4 odst. 5 věty druhé tedy není zachování zastavitelnosti dosud zastavitelných ploch bez dalšího, ale jen ‚vyloučení poměřování veřejných zájmů u půd třídy ochrany I. a II. odstavec 3, v případech, kdy již byl poměřen v předchozím procesu územního plánování‘… Tento výklad potvrzuje i důvodová zpráva k zákonu č. 149/2023 Sb. (dostupné v Systému ASPI), kterým byl § 4 odst. 5 s účinností od 1. 1. 2024 zcela zrušen.“ (Zde jen dodáváme, že od 1. 7. 2024 díky poslaneckým návrhů platí zase nové znění § 4 zákona o ochraně ZPF).

NSS ještě řekl: „Z odůvodnění napadeného územního plánu je zřejmé, že odpůrkyně postupovala v souladu se zákonem o ochraně ZPF a rovněž respektovala stanovisko orgánu ochrany ZPF, pokud přistoupila k vynětí dotčeného pozemku ze zastavitelných ploch z důvodu ochrany půdy spadající do I. a II. třídy ochrany.“

Evidentně soudy začaly rušení zastavitelných ploch celkem fandit. Je třeba jen myslet na to, že se neargumentuje § 4 odst. 3, ale § 4 odst. 1 a je prakticky vyhráno… pro obce je to výborná zpráva, ale jak tohle advokáti vysvětlí klientům z řad vlastníků, těžko říct.

 

Podle rozsudku KS Praha čj. 54 A 93/2023 – 95 ze dne 28. 2. 2024 a rozsudku NSS čj. 1 As 84/2024 – 80 ze dne 13. 8. 224, dostupné na www.nssoud.cz

Více našich textů k územnímu plánování najdete zde.