Nejvyšší správní soud rozhodoval o dalším územním plánu, zajímavostí tentokrát bylo, že developer už měl vydáno územní rozhodnutí, než ale stihlo nabýt právní moci, bylo v odvolacím řízení zrušeno právě kvůli tomu, že nový územní plán, se kterým byl jeho záměr v rozporu, stihnul nabýt účinnosti.

Developer si stěžoval i na to, že obec s výstavbou nejdříve souhlasila, ale pak začala couvat a do územního plánu účelově vložila podmínku vydání regulačního plánu a požadavek na rozšíření kapacity vodovodu. V území navíc stála historická sýpka, na kterou se vztahovaly přísné podmínky památkové ochrany. NSS dal za pravdu krajskému soudu a kasační stížnost developera zamítl.

Zklamání legitimních očekávání developera?

Mnohé obce se setkávají s vyhrožováním ze strany developerů, pokud má dojít ke změně regulace v územním plánu. Stejně tak si samosprávy nejsou jisty, zda mohou změnit svoje stanovisko k záměru, se kterým dřívější zastupitelé vyslovili souhlas. Soudy jim nyní daly odpověď, a to dokonce pro případ, kdy byla s developerem uzavřena i „plánovací“ smlouva: „V daném případě však není sporu o tom, že navrhovatelka v době vydání napadeného OOP žádným pravomocným územním rozhodnutím nedisponovala.

Je naopak zjevné, že odpůrkyně, minimálně v pozdějších fázích územního řízení, proti projektu aktivně vystupovala, a to v průběhu delší doby. Její postup tedy nemohl být pro odpůrkyni překvapivým, a legitimní očekávání ve vztahu k umožnění výstavby záměru navrhovatelce tedy nemohlo svědčit.

Nikdo ostatně nemá veřejné subjektivní právo na stanovení konkrétního funkčního vymezení pozemku, které vyhovuje jeho potřebám. Z hlediska veřejného práva má odpůrkyně zajisté právo změnit názor a přiklonit se na stranu odpůrců plánovaného záměru a konfliktních veřejných zájmů (zde např. na zachování charakteru zástavby, udržitelnost zásobování pitnou vodou atd.). V tom jí žádné soukromoprávní ujednání nemůže zabránit a nebylo ostatně ani prokázáno, že by takové ujednání existovalo. Odpůrkyně historii vzájemných vztahů popsala velmi podrobně a demonstrovala na nich vývoj svého stanoviska.“

Právo obce změnit názor

Soud se vyjádřil ke změně postoje samosprávy k záměru: „Soud opakuje, že odpůrkyně má právo rozhodovat o tom, jak má být její území využíváno a je při tom omezena toliko zákonnou úpravou a výše uvedenou judikaturou, podle které její rozhodování nemůže být diskriminační či svévolné. Rozhodnutí může odpůrkyně též měnit. Pokud je některý ze zastupitelů ve věci osobně zaangažován, je možné, že na něj dopadá povinnost oznámit střet zájmů před hlasováním…

To však neznamená, že je celé zastupitelstvo nezpůsobilé vyjádřit vůli přijmout regulaci, která fakticky nějaký doposud nepovolený stavební projekt, byť obci známý, znemožní… Jakkoliv soud tedy nepovažuje za vyloučené, že odpůrkyně regulativy skutečně nastavila tak, aby zabránila realizaci projektu, není to samo o sobě důvodem pro zrušení napadeného OOP, a to i přes to, že proti němu dříve nevystupovala a dokonce uzavřela s navrhovatelkou plánovací smlouvu (ze které však, jak soud uvedl výše, pro odpůrkyni nevyplývají téměř žádné závazky).

Podstatné je, zda důvod zamezení realizace záměru je ústavně legitimní a zda je opřen o zákonné cíle… Navrhovatelka neprokázala, že by jediným skutečným cílem byla pohoda bydlení pana B (ačkoliv ani případné zachování pohody bydlení stávajících obyvatel v sousedství řešené lokality by soud za nelegitimní cíl nepovažoval, neboť i to samo o sobě může představovat zájem, ke kterému je nutné v průběhu přijímání územně plánovací dokumentace přihlížet a zvažovat dopady zástavby do něj)…

Obec nejednala svévolně

Soud má za to, že odpůrkyně svévolně nejednala. V průběhu dlouhého období (a je zcela nerozhodné, zda šlo o patnáct, devět, šest či méně let) dospěla k obratu ve svém nazírání na navrhovatelčin záměr, na což má nepochybně právo. Odpůrkyně nebyla nikdy povinna své jednání podřídit tomu, aby záměr bylo možné realizovat. Pokud však ve svých úvahách dospěla k závěru, že legitimním zájmům záměr navrhovatelky brání (a navrhovatelka neprokázala, že skutečný záměr byl nelegitimní), mohla v rámci zákonných omezení postupovat tak, jak postupovala, a tedy ve svém důsledku realizaci záměru znemožnit. Jak již soud uvedl výše, nemá za to, že by byla jakákoliv výstavba na ploše BV5 vyloučena.

Po splnění stanovených podmínek, jejichž splnění nemusí být jednoduché, ale jistě není nereálné, bude výstavba možná. Soud dodává, že pakliže má navrhovatelka dojem, že jí byla způsobena škoda z titulu odpůrkyniny smluvní či předsmluvní odpovědnosti, může se svého nároku domáhat v občanskoprávním řízení. Soud neprováděl důkaz smlouvou o smlouvě budoucí ze dne 15. 1. 2020, neboť soukromoprávní ujednání navrhovatelky s jinými subjekty o budoucím převodu dotčených pozemků nejsou pro rozhodnutí věci vůbec relevantní. Je však nutno upozornit na to, že bylo zcela na navrhovatelce, zda se vystaví riziku vzniku újmy tím, že na sebe vezme závazky za situace, kdy nedisponovala pravomocným územním souhlasem.“

Lepší je regulační plán než územní studie

Obce často dávají do územních plánů podmínku pořízení územní studie. To nepovažujeme za dobré řešení, mnohem lépe je použít regulační plán. Potvrdil to i krajský soud: „Navrhovatelka dále v návrhu uvedla, že požadavek na zpracování regulačního plánu je nepřiměřený (není nezbytný k dosažení cíle), neboť standardně se namísto něho používá územní studie. Soud se však nemůže k otázce přiměřenosti v první linii – předmětem námitek tyto argumenty nebyly a navrhovatelka nad rámec již vypořádaného nezpochybnila odůvodnění uvedené v napadeném OOP.

Nad rámec nutného odůvodnění však soud uvádí, že se s názorem navrhovatelky neztotožňuje. Plocha BV5 je rozsáhlá, v těsné blízkosti centra sídla a památkové chráněného objektu. Jde proto o účelné a odůvodněné opatření, které by např. územní studie nemohla zajistit, např. již proto, že územní studie je na rozdíl od regulačního plánu nezávazná.“

Pokud obec nechce zatěžovat rozhodování v území ještě dalším čekáním na pořízení a vydání regulačního plánu, je dobrým řešením rovnou pořídit územní plán s prvky regulačního plánu a takříkajíc zabít dvě mouchy jednou ranou.

Změna klimatu jako významný argument

Obec se snažila v územním plánu mj. zamezit i budování individuálních studní, neboť to ohrožuje hydrologické poměry. Proto chtěla, aby se před výstavbou musel rozšířit vodovod. Soud k tomu řekl: „Pakliže navrhovatelka chtěla svůj projekt zásobovat vodou z individuálního zdroje, je to v rozporu s rozhodnutím odpůrkyně o uspořádání koncepce veřejné infrastruktury. V obavě související s prohlubujícím se stavem sucha a rizikem vysychání studní nechce odpůrkyně připustit, aby „salámovým“ odčerpáváním podzemních vod jednotlivými stavebníky došlo ke ztrátě vody ve stávajících či nových studních. Protože si je odpůrkyně vědoma, že uvedená podmínka fakticky blokuje výstavbu, aktivně pracuje na jejím splnění…

Soudu je z úřední činnosti známo, že v obcích v přímém sousedství… či blízkém okolí odpůrkyně… existují problémy se zásobováním vodou ze zdrojů podzemní vody pro veřejnou potřebu. Z uvedených řízení soud má soud též znalost o tom, že reálně dochází k budování nových přípojek a zřizování nových vrtů. Existenci obecně nepříznivé vodohospodářské situace posledních let v souvislosti s dlouhotrvajícími suchy a negativní prognózy budoucího vývoje způsobené klimatickou změnou pak soud považuje za notorietu.“

Pro vaši představu, takto vypadala část odůvodnění rozhodnutí o námitce developera (je stručné, ale je nutno zohlednit i zbytek odůvodnění předmětné změny územního plánu):

Jak vidíte, důležité je podobné řešení odůvodnit a ideálně mít oporu ve stanovisku dotčeného orgánu. Zajímavá rozhodně je argumentace (aspoň její náznak) obavou z důsledků změny klimatu. Obcím doporučujeme, aby se těmito argumenty při snahách omezit vlastnická práva skrze územní plán začaly spolu s projektanty seriózně zabývat.

Shrnutí ze strany NSS

Celá kauza se dá shrnout následovně: „Nejvyšší správní soud nepopírá, že přijatá regulace ve svém souhrnu neumožňuje realizovat stěžovatelův záměr tak, jak jej před lety předložil ke schválení v územním řízení. Nicméně neznemožňuje stěžovateli v upravené podobě vyhovující změně územního plánu stavební projekt realizovat. Jakkoliv tedy nelze vyloučit ani to, že odpůrce regulativy skutečně nastavil tak, aby zabránil realizaci původního projektu, není to samo o sobě důvodem pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, a to i přes to, že odpůrce uzavřel se stěžovatelem plánovací smlouvu…

Odpůrce akcentoval zejména zachování venkovského charakteru obce, zabránění rozsáhlému nárustu obytné výstavby, proti čemuž se postavila rovněž široká veřejnost. Odpůrci nelze podsouvat ani nic nekalého na tom, že upřednostnil nutnost navýšení kapacity veřejného vodovodu a ochranu stávajících obyvatel před rizikem poklesu tlaku ve veřejném vodovodu, resp. ochranu stávajících individuálních zdrojů vody. Snaha a cíl odpůrce nepřipustit v obci výraznou změnu její urbanistické struktury a charakteru její zástavby, resp. zabránit nástupu zástavby příměstského a městského charakteru, je zcela ospravedlnitelná a legitimní…

Nejvyšší správní soud má shodně s krajským soudem za to, že odpůrce při vydání změny č. 1 územního plánu svévolně nejednal a jeho postup nemohl být s ohledem na vývoj vztahů a postojů odpůrce pro stěžovatele překvapivý. V průběhu dlouhého období, přičemž je nerozhodné, zda za 15, 9, 6 či méně let změnil odpůrce svůj názor na projekt stěžovatele, k čemž má nepochybně právo. Změna jeho postoje přitom nebyla svévolná, ale vyvolaná objektivními okolnostmi a do jisté míry jednáním, resp. nečinností samotného stěžovatele. Ze spisu vyplývá, že ke změně územního plánu odpůrce přistoupil i na základě podnětů veřejnosti, přičemž výhrady občanů směřovaly obecně především k omezení mohutné výstavby obce a její přeměny na satelitní město, obavy veřejnosti se týkaly rovněž nedostatečnosti vodovodu.“

Obec může na záměr investora změnit názor

Bez povšimnutí by nemělo zůstat toto tvrzení NSS: „Nejvyšší správní soud dospěl shodně s krajským soudem k závěru, že odpůrce nebyl a není povinen setrvávat desítky let na stejném názoru na projekt stěžovatele. Změna postoje byla v napadeném opatření obecné povahy i v řízení před krajským soudem dostatečně přesvědčivě odůvodněna, jejím důvodem byla kromě narušení důvěry z důvodu porušení dohod mezi stěžovatelem a odpůrcem ohledně řešení odpadních vod, ochrany historických hodnot sýpky, taktéž racionální obava z vlivů probíhající klimatické změny na stav podzemní vody na území.

Důkazy předkládané stěžovatelem v řízení o kasační stížnosti nemohou na správnosti závěrů krajského soudu ničeho změnit, neboť i pokud opravdu stěžovatel zaplatil „na účet oprávněného subjektu“ smluvní pokutu, neexistuje žádná souvislost mezi plánovací smlouvou, která žádný závazek zakazující změnu územně plánovací dokumentace odpůrce neobsahovala, a zmíněnou pokutou udělenou stěžovateli.“

Podle rozsudku NSS čj. 5 As 278/2022 – 66 ze dne 12. 1. 2024 a rozsudku KS Praha čj. 43 A 47/2022-62 ze dne 22. 9. 2022. Oba dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice územního plánování zde.