Krajský soud v Praze řešil, zda byla závazná stanoviska orgánů ochrany zemědělského půdního fondu, která byla podkladem pro rozhodování stavebního úřadu, vydána v souladu s požadavkem na kontinuitu rozhodování. V posuzovaném případu šlo o výstavbu logistického parku v Hostivicích.
Stavební úřad zamítl žádost o vydání územního rozhodnutí, neboť Ministerstvo životního prostředí jako orgán ochrany zemědělského půdního fondu vydalo k umístění stavby nesouhlasné závazné stanovisko. Po odvolání bylo vydáno revizní stanovisko, které ale to původní potvrdilo. Jádrem sporu byla podle vlastníka pozemků skutečnost, že územní plán Hostivic již od roku 2005 řadil developerovy pozemky do ploch pro výrobu a skladování.
K územnímu plánu, jakož i k odnětí této půdy ze zemědělského půdního fondu již jednou orgány ochrany ZPF zaujaly kladné stanovisko, čímž měly založit legitimní očekávání. Orgány ochrany ZPF měly podle názoru vlastníka změnu svého postoje, která se projevila vydáním negativních stanovisek v územním řízení, přesvědčivě odůvodnit. To se však nestalo. Úřady jen konstatovaly, že v okolí Prahy panuje enormní tlak na zábor kvalitní zemědělské půdy. Nevysvětlily však, jak tato obecná teze souvisí se záměrem developera. Co na to řekl soud, který ve věci rozhodoval už podruhé (předchozí rozhodnutí zrušil pro jeho nepřezkoumatelnost způsobenou nepřezkoumatelnými závaznými stanovisky a zavázal úřad k tomu, aby v dalším řízení vyžádal nové revizní závazné stanovisko ministra)?
Procesní zmatky na ministerstvu
Soud po ministryni chtěl, aby vydal nové revizní stanovisko. Ta to neudělala a namísto toho přezkoumala jak revizní, tak prvostupňové závazné stanovisko v přezkumném řízení podle § 149 odst. 8 správního řádu. Soud k tomu řekl, že „kromě toho, že byl tento postup ministra zcela zjevně v rozporu se závazným pokynem soudu vyjádřeným v předcházejícím rozsudku, byl i v rozporu se zákonem. Soud v předcházejícím rozsudku vyslovil, že revizní závazné stanovisko je nepřezkoumatelné. Soud ovšem nemohl v řízení o žalobě proti rozhodnutí zrušit přímo revizní závazné stanovisko, jeho nezákonnost mohl toliko vyslovit v odůvodnění rozsudku (§ 75 odst. 2 s. ř. s.).
Tím se tento podkladový úkon v důsledku vysloveného právního názoru soudu stal nadále právně neúčinným, byť nedošlo k jeho formálnímu zrušení… Bylo-li tedy revizní závazné stanovisko v důsledku rozhodnutí soudu nadále právně neúčinné, tj. nevyvolávalo již žádné právní důsledky, nebyly vůbec splněny podmínky pro to, aby se ministr, byť v přezkumném řízení, zabýval jeho zákonností, neboť to jednak bylo zcela nadbytečné a současně již tuto otázku vyřešil dříve soud.“
Soud ale dospěl k závěru, že se nejednalo o natolik závažné procesní pochybení, aby samo o sobě zase vedlo k nezákonnosti rozhodnutí: „Popsaný nezákonný postup nerespektující pokyny soudu, který ve svém důsledku dále neúměrně prodloužil délku celého správního řízení (a byl tak kromě výše uvedeného v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů, zejména se zásadou rychlosti a hospodárnosti řízení), však sám o sobě nezakládá nezákonnost napadeného rozhodnutí. Řízení se totiž i přes nezákonný postup ministerstva dostalo opětovně do situace, kdy existovalo jak prvostupňové závazné stanovisko, tak revizní závazné stanovisko, tedy zákonem předpokládané podklady pro rozhodnutí o žádosti žalobkyně. 40. Soud i přesto apeluje na ministerstvo, potažmo ministra, aby se takových zjevně nezákonných postupů a nerespektování pokynů soudů vyvaroval, a to tím spíše, že jde ústřední orgán státní správy, který musí disponovat potřebnými odbornými znalostmi.“
Soud rozhodnutí zrušil z jiných důvodů.
Počet skladovacích areálů není podle soudu alarmující
Soud konstatoval: „Závazné i revizní stanovisko jsou založena na závěru, že žalobkyně neprokázala nezbytnost odnětí půdy ze ZPF pro daný záměr. K tomu uvádí, že mezi lety 2005 a 2020 bylo na území okresu Praha-západ odňato 1 255 ha zemědělské půdy. Ve správním obvodu stavebního úřadu obce Hostivice bylo v témže období umístěno 79 logistických areálů. Čím více zemědělské půdy je odnímáno ze ZPF, tím přísněji je třeba posuzovat jeho nezbytnost, a čím více logistických areálů se staví, tím klesá potřeba stavět další. Logistické areály navíc nemají žádný pozitivní dopad na lokalitu a není žádný veřejný zájem na jejich výstavbě. A ostatně logistické areály lze budovat kdekoli, nemusí to být právě na zemědělské půdě. Ideálně by to mělo být na brownfieldu, jichž je ve Středočeském kraji a v Praze dostatek…
Ministryně tentokrát vysvětlila, co míní enormním úbytkem půdy – uvedla konkrétní čísla. Stále však není jasné, jaký mají mít uvedená čísla význam pro právě posuzovanou věc. Jen na okraj soud uvádí, že ministryně dává do souvislosti údaj o množství půdy odňaté ze ZPF s počtem umístěných logistických a skladovacích areálů, ačkoli z citovaných údajů nevyplývá, že by za úbytkem půdy stály z větší části (nebo dokonce výlučně) logistické a skladovací areály.“
Soud dále řekl: „Prvním argumentem ministryně je skutečnost, že bylo od roku 2005 ve správním obvodu stavebního úřadu v Hostivici umístěno 79 logistických a skladovacích areálů. Toto číslo má ministryně za příliš vysoké. Soud pro srovnání podotýká, že mezi lety 2005 (rok vydání územního plánu Hostivice) a 2022 (rok vydání revizního stanoviska ministryně) uplynulo 17 let. Čili každý rok bylo v této oblasti umístěno průměrně necelých 5 skladovacích či logistických areálů, což není alarmující. Tím spíše – jak je obecně známo – pokud se od roku 2005 zásadně proměnilo nákupní chování spotřebitelů ve prospěch nakupování přes internet, což pandemie onemocnění covid-19 ještě umocnila.
A tím spíše, pokud tyto areály neslouží pouze potřebám obvodu, v němž vykonává svou působnost stavební úřad v Hostivici, resp. potřebám Středočeského kraje, ale zejména Prahy, na jejímž území jsou možnosti umístění podobných areálů ztíženy. Lze shrnout, že samotný údaj o 79 umístěných areálech je zcela neutrální. Sám o sobě nijak neodůvodňuje závěr, že takových areálů je už dostatek (nebo že je jich dokonce příliš), a tudíž klesá nezbytnost odnětí půdy pro další takové záměry. Stejně tak by z něj bylo možno dovodit závěr opačný – v posledních 17 letech evidentně roste potřeba skladových a logistických areálů, neboť žadatelé o jejich umístění žádají. Jinými slovy, argument, že zemědělské půdy bylo již ve prospěch logistických a skladových areálů odňato dost, neobstojí.“
Logistické areály a přidaná hodnota
Z rozsudku vyplývá, že se ministryně snažila argumentovala, že záměr logistického a skladovacího areálu nemá vyšší přidanou hodnotu, tj. nemá pozitivní dopad na veřejné zájmy nebo na rozvoj dané lokality. Soudu to ale neuznal: „Podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně ZPF je pro nezemědělské účely nutno použít především nezemědělskou půdu, nezastavěné a nedostatečně využité pozemky v zastavěném území nebo na nezastavěných plochách stavebních pozemků staveb mimo tato území, stavební proluky a plochy získané zbořením přežilých budov a zařízení. Musí-li v nezbytném případě dojít k odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu, je nutno především odnímat přednostně zemědělskou půdu méně kvalitní; kritériem kvality půdy jsou třídy ochrany. Jak je vidět, v citovaném ustanovení není požadavek „přidané hodnoty záměru“ obsažen. Je tedy nezákonný…
Ministryně opakovaně zdůraznila, že se nejedná o aplikaci § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF, který umožňuje odejmout zemědělskou půdu I. a II. třídy ochrany pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu. Ten totiž, což ve věci není sporné, s ohledem na § 4 odst. 5 téhož zákona v posuzované věci užít nelze. Soud však konstatuje, že z žádného jiného ustanovení zákona o ochraně ZPF podobný požadavek neplyne.
Jen na okraj soud uvádí, že hodnocení logistického areálu jako záměru, který nikomu nic nepřináší, je silně zjednodušující. Skladové a logistické areály vznikající v soukromém zájmu jsou součástí infrastruktury, byť nikoli veřejné. Nelze předstírat, že ekonomika ve 21. století takové areály ke svému fungování nepotřebuje. Bez nich, jak výstižně podotkla žalobkyně, by nebylo možné zásobovat obyvatelstvo léky a dalším zbožím potřebným ke každodennímu životu. Nemluvě o pracovních příležitostech, které podobné stavby přináší.“
Vhodné plochy pro logistiku
Nakonec ministryně tvrdila, že odnětí zemědělské půdy je možné jen v nezbytném případě (§ 4 odst. 1 zákona o ochraně ZPF). V posuzované věci se o nezbytný případ nejedná, protože záměr je možno umístit i jinde. Co na to soud?
Podle něj ministryně „vycházela z § 4 odst. 2 zákona o ZPF, podle něhož se za nezbytný případ považuje zejména neexistence ploch uvedených v odstavci 1 [tj. nezemědělských ploch, proluk, brownfieldů apod. – pozn. soudu] na území obce, na kterém má být záměr realizován, popřípadě na území dvou nebo více obcí, jedná-li se o záměr, který přesahuje území obce, nebo veřejně prospěšnou stavbu anebo veřejně prospěšné opatření.
Ministryně v revizním stanovisku vychází z toho, že záměr logistického areálu svým významem přesahuje území obce, a proto ony jiné vhodné plochy hledá ve Středočeském kraji a v Praze. Naopak žalobkyně již v průběhu řízení akcentovala jazykový výklad citovaného ustanovení a tvrdila, že slova záměr přesahující hranice obce míří na záměry, které fyzicky zasahují na území dvou nebo více obcí. Výklad ministryně pokládá za nezákonně rozšiřující a účelový Soud se přiklonil k tomu, že slova záměr, který přesahuje území obce, je třeba vykládat čistě prostorově – jde o fyzické umístění záměru v území.
Jestliže je záměr umístěn na hranici dvou obcí, nebo je-li umístěn na území více obcí (např. v případě liniových staveb), pak se jedná o záměr přesahující hranice obce. Jestliže je záměr umístěn na území jedné obce, pak jde o záměr, který území obce nepřesahuje. To vyplývá z jazykového výkladu § 4 odst. 2 zákona o ochraně ZPF. Jedná se o zcela objektivní kritérium, na jehož základě je na první pohled zcela jednoznačné, na území kolika a kterých obcí se bude hledat vhodnější plocha pro umístění záměru.“
Podle soudu je nemístné chtít, aby sklady vznikaly na brownfieldech
Ministryně svou argumentaci dále rozvedla tak, že záměr by měl být realizován jinde než na zemědělské půdě, ideálně v ploše některého z pražských či středočeských brownfieldů, jejichž výčet ve stanovisku uvedla a podotkla, že některé z nich se nachází v blízkosti Hostivice. Ani to soudu nevonělo.
„Obecně jistě platí, že zastavět kvalitní zemědělskou půdu logistickým parkem není z hlediska zájmu ochrany ZPF vhodné a že je obecně vhodnější umístit takovou stavbu na území brownfieldu. Ale vzhledem k tomu, že se žádný z brownfieldů vypočtených v revizním stanovisku nenachází v Hostivici, je celá tato argumentační linie lichá…
Soud pak zcela na okraj uvádí, že si nedokáže představit vhodnější místo pro umisťování logistických a skladovacích areálů než právě v blízkosti již existujících vysokokapacitních silničních tahů (dálnic), letišť, spíše v okrajových částech obce a v území, ve kterém se již areály tohoto typu nacházejí, a to na rozdíl od jejich umisťování do brownfieldů, které nedisponují dostatečným infrastrukturním zázemím a nacházejí se uprostřed obce, či dokonce v intravilánu větších měst…
Trvat na umístění dalších skladovacích a průmyslových hal na zcela jiném místě (brownfieldu), které nedisponuje těmito charakteristikami, proto soud považuje nejen za nezákonné (jak vysvětlil shora), ale též za nehospodárné a nelogické, nemluvě o tom, že pro zajištění potřebné dopravní a další infrastruktury pro takové areály umisťované do brownfieldu, by bylo pravděpodobně třeba také přistoupit k více či méně rozsáhlému odnímání půdy ze ZPF.“
Zásah do legitimních očekávání
Developer se oháněl fousatým tvrzením, že bylo zasaženo do jeho očekávání, že bude moci po mnoho let v klidu stavět a tvrdil, „že ministryně dostatečně nezohlednila její legitimní očekávání pramenící z územního plánu obce Hostivice. Podle něj jsou její pozemky už od roku 2005 řazeny do zastavitelné plochy s funkčním využitím průmyslová výroba a skladování. Soud v předcházejícím rozsudku zdůraznil, že orgány ochrany ZPF musí při své činnosti postupovat koncepčně při respektování principu kontinuity“.
Soud šel opět tvrdě proti ZPF, když řekl: „Podle § 4 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), je dotčený orgán vázán svým předchozím stanoviskem nebo závazným stanoviskem. Navazující stanoviska nebo navazující závazná stanoviska mohou dotčené orgány v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní stanovisko nebo závazné stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný úkon orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu podle tohoto zákona, jinak se k nim nepřihlíží…
Z § 4 odst. 4 stavebního zákona jakož i ze základních zásad činnosti správních orgánů (zejména zásady ochrany legitimního očekávání) vyplývá princip kontinuity závazných stanovisek a s tím související povinnost argumentačně se vypořádat s předchozím stanoviskem, zejména přehodnocuje-li správní orgán zcela své předchozí stanovisko… Nezákonnost závěrů ministryně je dána především tím, že se – v rozporu s výše citovanou judikaturou – vůbec netýkají objektivních změn poměrů v přírodě v daném území v období mezi vydáním stanoviska k územnímu plánu Hostivice a vydáním závazného (resp. revizního) stanoviska v územním řízení.
Že v mezidobí došlo ke změně právní úpravy, k úbytku zemědělské půdy v regionu a k tomu, že strategické dokumenty začaly reflektovat klimatickou krizi, nemůže odůvodnit změnu závazného stanoviska. Jedná se sice o okolnosti, které jsou objektivní a do značné míry na vůli ministerstva (potažmo ministryně) nezávislé, ale nijak se netýkají přírodních poměrů v dané lokalitě. To je důvod, proč nemohou obstát.“
Developer namítal, „že se ministryně dostatečně nevypořádala s její argumentací ohledně povinnosti rozhodovat v obdobných případech obdobně. Soud s ní souhlasí. Žalobkyně doložila, že ministerstvo v období 2016-2020 vyslovilo souhlas s minimálně šesti obdobnými záměry. Žalobkyně na tyto případy poukazovala již v průběhu řízení (zde však zmiňovala jen tři z šesti souhlasů, které zmiňuje v žalobě) a ptala se, proč v jejím případě ministerstvo postupuje odlišně pokud má její záměr podobné znaky – podobnou rozlohu záboru zemědělské půdy, existující infrastrukturu, je v blízkosti dálničního sjezdu apod.
Ministryně v revizním stanovisku argumentovala zcela obecně, že se každý případ posuzuje individuálně. Dále podotkla, že žalobkyní zmiňované záměry byly umístěny v jiných částech republiky a vypočetla obecná kritéria, jimiž se ministerstvo vždy řídí (kvalitativní stav zemědělské půdy, její lokalizaci, stav území, vývoj katastru obce, aktuálnost řešení v územně plánovací dokumentaci apod.). Takové obecné vypořádání soud nepovažuje za adekvátní vzhledem ke konkrétnosti žalobkyniných námitek. Ministryně v závazném stanovisku odkazuje na § 2 odst. 4 správního řádu. Ten jí ukládá povinnost dbát o to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“
Podle rozsudku Krajského soudu v Praze, čj. 43 A 68/2022- 92 ze dne 31. 8. 2023
Soud opovrhl i klimatem
Soud šel dokonce tak daleko, že tak úplně neuznal ani argumentaci ochranou klimatu, a to už je co říct, vždyť jde snad o notorietu potvrzenou 99,9% vědců, přičemž 0,1% zbývajících jdou nepochybně lháři. Zpochybňovat změny klimatu je stejný zločin jako nedůvěřovat očkování na covid: „Jde-li o tvrzení, že je klimatická krize, zemědělské půdy je stále méně a potřeba její ochrany roste (jak to plyne z různých strategických dokumentů), to je pravdivé, ale zcela obecné. Nemá žádnou vazbu na konkrétní lokalitu, o níž v právě posuzované věci jde. Totožnými argumenty by bylo možno odůvodnit jakékoli negativní stanovisko k odnětí půdy ze ZPF, ať by bylo vydáváno kdykoli a v kterékoli části České republiky.“
To je už pořádný kalibr.
Obce, dávejte si pozor už v územním plánu!
Alfou a omegou celého sporu byl samozřejmě špatný územní plán: „Ministryně ve své argumentaci vůbec nezohlednila, že podle územního plánu Hostivice je celá lokalita určena pro průmyslovou výrobu a skladování. Takové využití území si město Hostivice (osoba zúčastněná na řízení) pro tuto oblast vytyčilo a – mj. s požehnáním orgánů ochrany ZPF – to vtělilo do svého územního plánu. To je právem samosprávy. Těžko tedy žalobkyni vytýkat, že její záměr vytvoří tlak na nezemědělské využití okolních pozemků. Ten totiž nenastane vinou žalobkynina záměru, ale nastal již z vůle města, které se zemědělským využitím této části svého území vůbec nepočítá. Stejně tak lze sotva záměru vytýkat, že rozetne ucelené bloky zemědělské půdy tam, kde se do budoucna se zemědělským využitím okolních pozemků nepočítá, ať už budou mít jakoukoli velikost. Jednoduše řečeno, počítá-li územní plán se zastavěním určitého území, některý záměr musí být první – a jako takový z povahy věci zelenou plochu rozetne a bude po něm velmi pravděpodobně následovat nějaká další stavba. Takovou argumentací by ovšem bylo možno zamezit jakékoli výstavbě vzniklé „na zelené louce“ a zastavit rozvoj území vůbec, bez ohledu na cíle územního plánování.“
Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2023, č. j. 43 A 68/2022- 92.
Více našich článků k problematice zemědělského půdního fondu najdete zde.