Nejvyšší správní soud rozhodoval o další „žalobě“ na územní plán, tentokrát šlo o městys Drásov. Navrhovatel územnímu plánu vyčítal celou řadu pochybení. V tomto článku se budeme některým z nich věnovat podrobněji. Zajímavý je zejména pohled soudu na to, co všechno může být v územním plánování jinak, když řádí covid.

Smlouva s létajícím pořizovatelem

Nejvyšší správní soud se musel zabývat námitkou, podle níž městys nesplnil svoji povinnost zajištění odborného výkonu funkce pořizovatele územního plánu, neboť část této funkce byla vykonávána Ing. Lenkou Šímovou na základě neplatných smluv, jež s ní starostka uzavřela bez souhlasu rady. Pochybení mělo spočívat v tom, že zatímco usnesení rady odsouhlasilo uzavření smlouvy o dílo, starostka následně s Ing. Lenkou Šímovou kromě smlouvy o dílo uzavřela i smlouvu příkazní. NSS k tomu řekl:

„Stěžovatel správně uvedl, že proces tvorby a vyjádření vůle obce je dvoustupňový, a starosta tedy není (až na drobné výjimky) oprávněn uzavírat jménem obce smlouvy bez předchozího souhlasu rady (a v některých případech zastupitelstva). To však neznamená, že pro platnost smlouvy by bylo nutné trvat na tom, aby rada odsouhlasila přesný text smlouvy či její přesný název. Usnesení rady o udělení souhlasu s uzavřením smlouvy představuje akt politický, nikoliv soukromoprávní. Nelze na něj tedy klást stejné požadavky jako na vlastní smlouvu. Smyslem projednání těchto otázek v radě obce je zajistit, aby smlouvy sjednávané jménem obce (zejména ty, jež obec zavazují k významným finančním plněním) byly uzavírány se souhlasem politické většiny v rámci místní samosprávy po řádném uvážení. S ohledem na výše uvedené tak lze mít za zcela postačující, pokud se rada městyse Drásov otázkou zpracování územního plánu externím pořizovatelem řádně zabývala a vyjádřila jasnou vůli ohledně dalšího postupu.

Ze zápisu z jednání rady je přitom jasné, že oba tyto požadavky v projednávané věci naplněny byly. Jak přitom správně uvedl krajský soud, z obsahu uzavřených smluv je zřejmé, že úzce souvisejí právě s radou schváleným účelem (tedy pořízením územního plánu). Smlouva o dílo upravovala samotné zhotovení územního plánu v roli projektanta, příkazní smlouva pak výkon a zajištění územně plánovací činnosti. Za těchto okolností tak nelze spatřovat žádné pochybení v tom, že za účelem realizace radou řádně schváleného cíle starostka neuzavřela s vítězem výběrového řízení na pořízení územního plánu pouze jednu smlouvu, nýbrž že obsah jejich vzájemných závazků formálně upravila dvěma smlouvami.

Konkrétní způsob realizace usnesení rady totiž nepochybně náleží do pravomocí starosty, přičemž při jejich výkonu je vázán pouze právními předpisy, obsahem a smyslem schválených usnesení a výslovnými pokyny rady. Vzhledem k tomu, že usnesení rady přijaté v projednávané věci je velmi strohé a starostce výslovně nestanoví podrobné náležitosti úpravy smluvních vztahů mezi městysem Drásov a pořizovatelem územního plánu, byla jejich volba v gesci starostky. Způsob, jaký starostka v projednávané věci zvolila, přitom jistě nelze považovat za rozporný se smyslem přijatého usnesení rady, neboť vhodným způsobem smluvně zajistil pořízení územního plánu.“

 Vliv covidu a karantény na povinnost zveřejnit návrh územního plánu

Protože je dost dobře možné, že se na podzim opět „všechno zavře“ a budeme žít v režimu nejrůznějších pandemických opatření, je důležité se zaměřit i na názory soudu na omezení přístupu k návrhu územního plánu kvůli karanténám a spol.

V případě Drásova „svolání veřejného projednání na den 17. 8. 2020 bylo oznámeno veřejnou vyhláškou na úřední desce úřadu dne 13. 7. 2020. S návrhem bylo možné seznámit se buď v listinné podobě během úředních hodin Úřadu městyse Drásov, nebo v elektronické podobě prostřednictvím služby Úschovna či Google Drive. Podle stěžovatele v termínu od 20. do 31. 7. 2020 byly zrušeny úřední hodiny úřadu z důvodu dovolené a po tuto dobu nebylo možné do návrhu nahlížet. Svolání opakovaného veřejného projednání pak bylo oznámeno veřejnou vyhláškou ze dne 9. 11. 2020 a konalo se 11. 12. 2020. Z důvodu vyhlášeného nouzového stavu došlo v době od 26. 10. 2020 do 12. 12. 2020 k omezení úředních hodin úřadu, jehož provoz byl redukován pouze na příjem dokumentů v rámci podatelny, přičemž od 18. 11. 2020 do 25. 11. 2020 byl provoz úřadu městyse omezen z důvodu karantény.“

NSS k tomuto omezení přístupu řekl:

„Nejvyšší správní soud se i v této otázce ztotožňuje se závěry krajského soudu, podle nějž uvedená omezení nezakládají nezákonnost procesu přijímání územního plánu. Krajský soud správně uvedl, že s ohledem na rozsáhlost zveřejňovaných dokumentů (zejména výkresů v nich obsažených) není možné je v celém rozsahu vyvěšovat na fyzické úřední desce. Nestanoví-li stavební zákon jinak, použije se proto správní řád, podle nějž postačí na úřední desce vyvěsit pouze některé základní údaje o takové písemnosti. Jak uvedl Nejvyšší správní soud již například v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, „smyslem a účelem publikace na úřední desce je v daném případě jednak informace, že vůbec takový akt byl vydán a že bude mít právní účinky, jednak možnost veřejnosti seznámit se s jeho obsahem.“

Za těchto okolností představuje zveřejnění údajů na fyzické úřední desce především splnění formální zákonné podmínky spíše než skutečně efektivní způsob seznamování široké veřejnosti s připravovaným územním plánem. Vzhledem k tomu, že na úřední desce není možné zveřejnit celý obsah připravovaného územního plánu, představuje zveřejnění na úřední desce zejména způsob, jakým je veřejnost informována o tom, že se vůbec nový územní plán připravuje a že se bude konat veřejné projednání jeho návrhu. Naproti tomu při samotném seznámení se s vlastním obsahem připravovaného územního plánu je hlavním nástrojem zejména elektronické zpřístupnění zveřejňovaných dokumentů.“

Pokud jde o lidi, jež nemají přístup k internetu, bylo možné, aby si zažádali o individuální schůzku. To soudu postačilo.

„Přinejmenším zákonem požadovaných 15 dnů před konáním veřejného projednání tak byl úřad otevřen, a byť jeho činnost byla i po tuto dobu omezena na příjem dokumentů v rámci podatelny, nemá Nejvyšší správní soud důvod pochybovat o tvrzení odpůrce, že v této době byl připraven na základě individuální žádosti umožnit osobní seznámení s návrhem územního plánu těm osobám, jimž by nevyhovovalo pouze online seznámení se s příslušnými podklady.“

Nejvyšší správní soud v duchu své „covidí“ judikatury potvrdil, že v případě, kdy existují nějaké vnější skutečnosti, které brání obci řádně vykonávat úřad, není třeba „tak úplně“ respektovat právní předpisy a na nějaké to pochybení se nehledí:

„Omezení navíc nebylo projevem svévole odpůrce či jeho snahy cíleně komplikovat možnost veřejnosti seznámit se s relevantními podklady, nýbrž bylo reakcí na epidemii nemoci Covid-19, která v dané době významným způsobem zasahovala do běžného života i činnosti úřadů v České republice, přičemž od 5. 10. 2020 dokonce kvůli ní byl na celém území republiky vyhlášen nouzový stav, s nímž byla spojena řada omezení a doporučení, jejichž hlavním cílem bylo co nejvíce omezit mobilitu a vzájemné kontakty osob. Pokud tedy za této situace odpůrce omezil provoz obecního úřadu na nezbytné minimum, nelze v takovém postupu shledávat nepřijatelné omezení práv veřejnosti při přijímání územního plánu, a to zejména proto, že učinil dostatečná opatření zejména spočívající v řádném elektronickém zveřejnění podkladů, která lze s ohledem na dané výjimečné okolnosti považovat za přiměřenou náhradu neomezené možnosti osobního seznámení se s podklady.“

Distanční veřejné projednání

Doba pandemická přinesla nejen distanční vzdělávání, ale i na dálku konané veřejné projednání územního plánu městyse Drásov. Stěžovatel s tímto způsobem projednávání územního plánu nesouhlasil: „Veřejné projednání totiž podle stěžovatele slouží rovněž k tomu, aby se občané mohli seznámit s názory ostatních účastníků veřejného projednání, které je mohou inspirovat k dalším dotazům či námitkám. Při distanční formě však tohoto účelu nemohlo být dosaženo u osob, které nedisponují vhodným vybavením pro elektronickou komunikaci.“

NSS takový názor nesdílí:

„Se stěžovatelem je tedy sice možno souhlasit v tom, že přítomnost u veřejného projednání může některé z jeho účastníků inspirovat ke vznesení dotazů či námitek, které by je samotné nenapadly, respektive které by vyplynuly z reakcí na připomínky vznesené ostatními účastníky. Rozhodně však nelze mít za to, že by právě v tomto spočívala podstata veřejného projednání či dokonce že bez plného „a neomezeného zajištění této možnosti by bylo veřejné projednání stiženo tak zásadní vadou, že by to mohlo způsobit nezákonnost následně vydaného územního plánu.

V projednávané věci je přitom zjevné, že odpůrce vykonal s ohledem na epidemickou situaci v dané době maximum pro to, aby všem osobám, které by o to měly zájem, byla umožněna plnohodnotná participace při veřejném projednání. Kromě toho, že se projednání konalo distanční formou, rovněž odpůrce umožnil každému, kdo nedisponuje internetovým připojením, sjednat si individuální schůzku s projektantem a pořizovatelem územního plánu. Každý, kdo o to měl zájem, tedy měl možnost nechat si od projektanta vysvětlit podstatu připravovaného územního plánu (ať již na distančním veřejném projednání či individuálně), respektive vznášet námitky či připomínky. Ani stěžovatel přitom netvrdí, že by jej způsob konání veřejného projednání nějak osobně poškodil.“

Podle NSS nebyl problém ani v tom, že o změně způsobu veřejného projednání s „osobního na distanční“ informoval městys občany jen 10 dní předem:

„Se stěžovatelem je možné souhlasit v tom, že se ze strany odpůrce nejednalo o postup zcela standardní, nicméně je nutno přihlédnout k tomu, že jej nečinil v „normální“ době. Jak již bylo výše uvedeno, v daném období byla České republika stižena velmi výraznou vlnou epidemie Covid-19, jejíž zvládání si vyžádalo značná omezení soukromého i veřejného života, a to včetně převedení mnoha do té doby prezenčních aktivit do internetového prostředí, jako například školní výuky či výkonu mnoha profesí. Vývoj epidemické situace byl navíc značně nepředvídatelný. Za této situace nelze spatřovat zásadní pochybení v tom, že odpůrce o změně formy veřejného projednání informoval veřejnost jen 10 dnů předem.“

Covidem se evidentně dá omluvit téměř cokoli… tento přístup soudu nelze rozhodně kvitovat s povděkem, neboť znamená rezignaci na řadu dříve uznávaných principů právního státu (distanční veřejné projednání je přitom jen třešničkou na dortu ve srovnání kupř. s dopady distanční výuky nebo s omezením přístupu k mnoha podle soudu tzv. zbytným službám či podmiňování účasti na veřejném životě očkováním).

Zpracováno podle rozsudku NSS č.j. 4 As 293/2021 – 74 ze dne 4. 5. 2022, dostupný na www.nssoud.cz