Dostal se k nám velmi zajímavý dotaz, nad kterým by měly zbystřit všechny samosprávy i pořizovatelé. Zní takto: Co musí obec udělat, aby správně vydala (tedy nikoli oznámila) územně plánovací dokumentaci podle § 104 odst. 2 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon? Stačí schválení usnesení zastupitelstva a předání schválené územně plánovací dokumentace pořizovateli? Nebo musí obec nejprve schválenou územně plánovací dokumentaci sama oznámit vlastní veřejnou vyhláškou na své úřední desce a teprve pak může pořizovatel vložit vše potřebné do Národního geoportálu územního plánování (zde odhlížíme od tzv. „bypass novely“) a zveřejnit vlastní vyhlášku oznamující předmětnou územně plánovací dokumentaci?

Odpověď není popravdě vůbec snadná, předesíláme proto, že jsme k žádnému jednoznačnému závěru nedospěli. Vše bude záležet na soudcích a jejich chuti rušit územní plány jak na běžícím pásu. To, co lze učinit nyní, je jednat s předběžnou opatrností. Řekneme vám, jak na to.

Vydání územního plánu a právní úprava nového stavebního zákona

Podle zmíněného § 104 odst. 2 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „nový stavební zákon“) platí, že zastupitelstvo vydá územně plánovací dokumentaci po ověření, že není v rozporu s požadavky uvedenými v § 104 odst. 1 stavebního zákona. Po vydání územně plánovací dokumentace je úkolem pořizovatele (§ 105 odst. 1 nového stavebního zákona) zajistit její vložení do Národního geoportálu územního plánování a poté územně plánovací dokumentaci a adresu jejího uložení v Národním geoportálu územního plánování oznámit veřejnou vyhláškou (tj. veřejnou vyhláškou pořizovatele na úřední desce pořizovatele). Tato veřejná vyhláška je velmi důležitá, neboť od jejího doručení se odvíjí nabytí účinnosti dané územně plánovací dokumentace.

Na první pohled by se z právní úpravy zdálo, že obec žádnou svoji veřejnou vyhlášku neřeší, všechno je na pořizovateli. Po bližším ohledání stavebního zákona vyvstane problém – jak přesně že se územně plánovací dokumentace vydává?

Dosavadní postupy zveřejňování

Zatím není k dispozici žádné rozhodnutí správního soudu, které by s definitivní platností řešilo, jak se podle nového stavebního zákona vydává územně plánovací dokumentace. Můžeme se proto podívat jen na rozsudky, které se týkaly zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen „starý stavební zákon“). Tento předpis ale řešil vydávání opatření obecné povahy (územního plánu, jeho změny nebo regulačního plánu) a následné oznamování trochu jinak. Konkrétně v § 54 odst. 2 říkal: Zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není v rozporu s politikou územního rozvoje, územním rozvojovým plánem, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu.

V kombinaci se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) to znamenalo, že obec si poté, co zastupitelé svým usnesením schválili územní plán nebo jeho změnu, připravila svoji vlastní veřejnou vyhlášku, skrze kterou oznámila vydání územně plánovací dokumentace a spolu s onou dokumentací vše vložila na vlastní úřední desku. Soudy dokonce dovodily, že samostatný „papír“ nadepsaný jako veřejná vyhláška ani nebyl zapotřebí, stačilo prostě dát kompletní územně plánovací dokumentaci na úřední desku a bylo vydáno a oznámeno.

KS: podstatné je vyvěšení samotného opatření

To, že veřejná vyhláška nemusí mít formu samostatné listiny, potvrdil Krajský soud v Praze: „Na účinnost a zákonnost napadeného OOP nemá žádný vliv, zda při zveřejnění napadeného OOP po jeho vydání byla (či nikoliv) společně s napadeným OOP na úřední desce vyvěšena listina formálně označená jako „veřejná vyhláška“, anebo došlo pouze k vyvěšení textu a grafické části samotného napadeného OOP. Pojem vyhláška má dva významy. Prvním je vyhláška ve smyslu podzákonného právního předpisu vydávaného orgány veřejné moci v rámci jejich zákonného zmocnění, jež nese toto formální označení (např. obecně závazné vyhlášky obcí). Druhým (obecnějším) významem tohoto pojmu je postup orgánů veřejné moci při zveřejňování (vyhlašování) jakéhokoliv sdělení tak, aby veřejnost mohla být seznámena s jeho obsahem.

Správní řád přitom nestanoví žádné formální či obsahové požadavky na způsob jejího provedení. Klíčový je však účel zveřejnění veřejné vyhlášky, a tím je seznámení občanů obce a adresátů regulace se skutečností, že došlo k vydání OOP a s jeho obsahem. Pokud tedy odpůrkyně po stanovenou dobu zveřejnila na fyzické úřední desce úplný text a grafickou část napadeného OOP včetně údaje o dni vydání a doložky o vyvěšení, naplnila tím plně účel oznámení veřejnou vyhláškou, neboť seznámila veřejnost s obsahem napadeného OOP ve finální podobě (po zapracování stanovisek dotčených orgánů a uplatněných námitek či připomínek). Zákon výslovně nepožaduje, aby v takovém případě byla na úřední desce spolu se zveřejňovanou písemností vyvěšena i další písemnost formálně označená jako veřejná vyhláška, byť to je běžnou praxí.“ (Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2023, čj. 43 A 26/2023 – 81).

NSS k „staré“ právní úpravě: dnem vydání je den vyvěšení opatření na  úřední desce

Do procesu vydávání územního plánu podle starého stavebního zákona tedy nevstupoval pořizovatel.  Proto má tehdejší judikatura omezené použití, ale zmíníme ji, protože může pomoci s hledáním nejlepšího možného přístupu k vydávání územně plánovací dokumentace.

Nejvyšší správní soud (NSS) říkal, „že podle § 101b odst. 3 s. ř. s. soud při přezkoumání opatření obecné povahy vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy. Jde–li o určení okamžiku vydání opatření obecné povahy, z rozhodné zákonné úpravy vyplývá, že správní orgán postupuje při oznámení opatření obecné povahy podle § 173 odst. 1 ve spojení s § 172 odst. 1 správního řádu. To znamená, že je po projednání s dotčenými orgány doručí veřejnou vyhláškou podle § 25 správního řádu, tedy vyvěšením na úřední desce. V takovém případě se podle § 71 odst. 2 písm. c) správního řádu rozumí vydáním rozhodnutí den vyvěšení. Dnem vydání naopak není den, kdy byl územní plán schválen zastupitelstvem stěžovatele (srov. rozsudek NSS č. j. 1 Ao 3/2008–136). Protože územní plán byl vyvěšen na úřední desce dne 10. 10. 2022, je tento den i dnem jeho vydání. Již z tohoto důvodu není důvodná související námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, která spočívala v uvedení právě tohoto dne vydání územního plánu ve výroku napadeného rozsudku.“ (Rozsudek NSS ze dne 10. 12. 2024, čj. 9 As 68/2024 – 64).

V jiném rozsudku NSS lze vystopovat tento názor: „Pokud jde o způsob, jakým se opatření obecné povahy dostává do sféry adresátů, měl rozšířený senát za to, že právě v tomto ohledu lze nalézt mnoho podobného s normativním právním aktem. Stejně jako v případě právního předpisu, lze také u opatření obecné povahy rozeznat okamžik jeho schválení, k němuž může dojít např. hlasováním zastupitelstva, okamžik vydání, např. publikováním formou vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce, a konečně samotný okamžik nabytí účinnosti. Nejvyšší správní soud již v jednom ze svých dřívějších rozhodnutí připodobnil vydávání opatření obecné povahy např. k vydávání právních předpisů obcí [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, srov. rovněž § 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)].“ (Rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2012, čj. 3 Aos 1/2012-33)

Z uvedeného se zdá, že je to jasné – dnem vydání je den vyvěšení veřejné vyhlášky jakožto samostatného dokumentu nebo kompletní územně plánovací dokumentace na úřední desce obce, o jejíž dokumentaci se jedná. Jenže, jak jsme uvedli, citace NSS se týká starého stavebního zákona. Pořád tedy nevíme, co je okamžikem vydání podle nového stavebního zákona – platí stále totéž nebo ne?

Co říká správní řád

Jak jsme již řekli, nový stavební zákon nám nepomůže, nic chytrého totiž neříká. Protože je územně plánovací dokumentace stále opatřením obecné povahy (OOP), je potřeba prozkoumat i správní řád. V jeho § 173 odst. 1 se píše, že opatření obecné povahy, které musí obsahovat odůvodnění, správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou. Podle nového stavebního zákona platí speciální úprava pro oznamování územně plánovací dokumentace, má ho na starosti pořizovatel, § 173 odst.1 nás nezajímá. Musíme tedy pátrat dál. V § 174 odst. 1 se dočteme, že pro řízení o OOP platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu. Tím se dostaneme k § 71, který upravuje problematiku vydání rozhodnutí (a tedy by se dalo říci, že také OOP). V ustanovení § 71 odst. 2 písm. c) se uvádí, že vydáním rozhodnutí se rozumí vyvěšení veřejné vyhlášky, je-li doručováno podle § 25 správního řádu.

Dobře, pátráme tedy dál. V § 25 odst. 2 správního řádu stojí: Doručení veřejnou vyhláškou se provede tak, že se písemnost, popřípadě oznámení o možnosti převzít písemnost, vyvěsí na úřední desce správního orgánu, který písemnost doručuje.

Poněkud komplikované řešení, které zvolil nový stavební zákon by se tedy dalo vyložit tak, že se sice územně plánovací dokumentace doručuje veřejnou vyhláškou, doručení provádí ale pořizovatel a ne obec, jejíž zastupitelstvo územně plánovací dokumentaci schválilo. Obec nemá za úkol zveřejňovat územně plánovací dokumentaci svojí vlastní vyhláškou, protože sama jednoduše skrze veřejnou vyhlášku nic nedoručuje. Proto se tedy nedá zcela jednoznačně použít ani § 71 odst. 2 písm. c) správního řádu, neboť není jasné, na čí veřejnou vyhlášku by se měl okamžik vydání vázat. Ustanovení § 71 odst. 1 písm. c) totiž zcela evidentně počítá s tím, že jde o veřejnou vyhlášku orgánu, který rozhodnutí vydal.

Okamžik vydání územně plánovací dokumentace podle nového stavebního zákona už proto nelze ztotožnit s okamžikem vyvěšení veřejné vyhlášky.

Pořád tedy nemám odpověď na to, co je okamžikem vydání územně plánovací dokumentace, přitom teprve po vydání OOP má pořizovatel možnost ho vložit do Národního geoportálu a pak vydat vlastní veřejnou vyhlášku, kterou se oznamuje územně plánovací dokumentace a od které se odvíjí okamžik nabytí účinnosti dané dokumentace.

Jak vydávání řešit v praxi?

Protože je otázka vydání územně plánovací dokumentace klíčová a ve smyslu judikatury NSS (rozsudek NSS čj. 2 As 320/2019 – 66 ze dne 20. 1. 2021) může být nesprávné vydání územního plánu i důvodem pro to, že OOP vůbec nenabude účinnosti (o takovou nejistotu patrně nikdo nestojí, ani obce, ani pořizovatelé, ani vlastníci a ani krajské úřady nebo soudy), je třeba danou věc vyjasnit.

Poněkud absurdním se v praxi pořizovatelů může zdát závěr, že by měla obec postupovat takto:

  1. Zastupitelstvo schválí územně plánovací dokumentaci usnesením;
  2. obec vyvěsí na svoji úřední desku veřejnou vyhlášku nebo alespoň kompletní územně plánovací dokumentaci; – den tohoto vyvěšení je dnem vydání;
  3. pořizovatel nejdříve následující den po vydání vloží vše potřebné do Národního geoportálu;
  4. pořizovatel vyvěsí svoji vlastní veřejnou vyhlášku, kterou oznámí územně plánovací dokumentaci a po uplynutí 15 dnů je územně plánovací dokumentace konečně doručena.

Rozumnějším by se jevilo změnit (v důsledku změny právní úpravy) náhled na okamžik vydání územně plánovací dokumentace. Okamžikem vydání by mohl být kupř. den, kdy je pořizovateli ze strany obce předáno usnesení zastupitelstva a kompletní schválená územně plánovací dokumentace. Bohužel ale nemůžeme žádné obci ani pořizovateli potvrdit, že se tento výklad ujme. Pokud by se prosadil onen složitější koncept s vydáváním dvou veřejných vyhlášek (nejdříve obecní a pak pořizovatelské), hrozilo by, že bude řada již domněle vydaných územně plánovacích dokumentací nebo stavebních uzávěr podle nového stavebního zákona neúčinných.

Jediné doporučení, které tedy lze aktuálně, než se ukáže, co řeknou soudy, obcím a pořizovatelům dát, zní:

„V případech, kdy úřad obce není pořizovatelem územního plánu nebo stavební uzávěry, je pro jistotu zapotřebí, aby po schválení územně plánovací dokumentace nebo stavební uzávěry obec vložila na svoji úřední desku minimálně kompletní schválenou dokumentaci (textovou i grafickou část). Nejdříve následující den se může svých povinností chopit pořizovatel a vložit územně plánovací dokumentaci do Národního geoportálu a následně zveřejnit svoji vlastní veřejnou vyhlášku oznamující územně plánovací dokumentaci, podle které se pak určí den doručení.“

Nejen kvůli této nejasnosti by si stavební zákon, který měl všechno zlepšit, zasloužil brzkou novelizaci, že?

P. S.: Na závěr dodáváme, že ač jde o konstrukci prosazovanou ministerstvem pro místní rozvoj, je tato konstrukce v podstatě nesmyslná. Starý stavební zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon totiž v § 55 odst. 5 říkal: Pořizovatel pro obec zajistí vyhotovení územního plánu zahrnujícího úplné znění po vydání jeho změny a toto vyhotovení po nabytí účinnosti změny opatří záznamem o účinnosti.

V § 55 odst. 7 starého stavebního zákona se říkalo: Změnu územního plánu včetně změny pořizované zkráceným postupem a úplné znění územního plánu po této změně obec doručí veřejnou vyhláškou; dnem doručení změny územního plánu a úplného znění nabývá změna účinnosti.

Evidentně tedy i starý stavební zákon počítal s tím, že bylo opatření obecné povahy – změna územního plánu nejprve vydáno (patrně jeho vypravením z obce k pořizovateli), pak se zpracovalo úplné znění a teprve potom se všechno naráz doručilo veřejnou vyhláškou. Žádná zvláštní veřejná vyhláška obce, kterou by se změna vydávala a po jejímž vydání by teprve pořizovatel zajistil úplné znění a pak by se zveřejňovalo další veřejnou vyhláškou, se nikdy neřešila. Vždycky byla jen jedna veřejná vyhláška a tak by to taky mělo zůstat.

Více našich článků k územnímu plánování najdete zde.