Nejvyšší správní soud řešil změnu Územního plánu Prahy, která ze soukromého pozemku s funkčním využitím všeobecné smíšené území udělala plochu veřejného vybavení určenou pro výstavbu veřejně prospěšné stavby – školy. U části sousedních pozemků došlo k novému vymezení zastavitelné plochy. Důležité je zdůraznit, že navrhovatelka byla v průběhu pořizování předmětné změny tzv. pasivní vlastnicí.

NSS k požadavkům na určitost veřejné vyhlášky

Nejvyšší správní soud řekl k obsahu veřejné vyhlášky, kterou pořizovatel informuje o tom, že se bude konat veřejné projednání: „Smyslem a účelem § 172 odst. 2 správního řádu je upozornit dotčené subjekty, že zde je návrh opatření obecné povahy (vzhledem k jehož rozsahu jej není možné zveřejnit na úřední desce v úplném znění), který může zasáhnout do jejich práv a umožnit jim, aby zvážili, zda se zúčastní procesu jeho schvalování a budou v jeho rámci svá práva hájit zákonem stanoveným způsobem. Je proto nezbytné, aby uveřejňované opatření obecné povahy bylo ve vyhlášce přesně a výstižně popsáno.

Není však již nutné, aby již z vyhlášky uveřejňující opatření obecné byly konkrétně patrné všechny osoby, jichž se územní plán dotýká. Údaje o Změně ÚP uvedené v uveřejněné vyhlášce v posuzované věci (její číslo, předmět, označení městské části a katastrálního území, kterého se týká a elektronický odkaz, na kterém bylo možné se seznámit s kompletním návrhem Změny ÚP) považuje zdejší soud za výstižné a dostatečné.“

Vyhodnocení vlivů nemůže nahradit odůvodnění územního plánu

NSS dále konstatoval (zajímavě): „Stěžovatel z uvedené judikatury mylně dovozuje, že při posuzování odůvodnění územního plánu je třeba zohlednit i další dokumenty ve správním spise, které byly podkladem pro jeho pořízení a vydání. Takový závěr z judikatury nevyplývá. Tyto další podklady je totiž možné použít při přezkumu zákonnosti, správnosti, přiměřenosti a proporcionality závěrů obsažených v územním plánu. Nelze však jimi odůvodnění územního plánu nahrazovat, resp. považovat je za součást odůvodnění územního plánu, pokud je územní plán vůbec nezmiňuje ani na jejich závěry neodkazuje.

Stěžovatel tak ve své argumentaci zaměňuje dostatečnost a přezkoumatelnost odůvodnění územního plánu se správností a zákonností závěrů v něm uvedených. Neobstojí proto výtka stěžovatele, že městský soud postupoval formalisticky, když při přezkumu dostatečnosti odůvodnění Změny ÚP vycházel z jeho obsahu, zejm. pak z textové části a nevzal v úvahu jiné dokumenty, které byly podkladem rozhodování o přijetí Změny ÚP. Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že není možné po adresátech opatření obecné povahy požadovat, aby se podrobně seznamovali s obsahem správního spisu a zjišťovali a zvažovali, která z listin v něm uvedených je relevantní a dovozovali z ní důvody vydaného opatření obecné povahy… V situaci, kdy odůvodnění samotné Změny ÚP důvody v nich uvedené ani v základních obrysech nezmiňuje, ani na ně neodkazuje, však tyto podklady nelze považovat za součást odůvodnění Změny ÚP a jejich obsah tudíž nic nemění na závěru, že ve Změně ÚP není potřeba zřízení školského zařízení přezkoumatelně, resp. vůbec zdůvodněna.“

Toto je docela důležité, protože se stává, že se samosprávy snaží tvrdit (konkrétně hovoříme o novém územním plánu Brna), že vyhodnocení vlivů v podstatě nahrazuje odůvodnění. Snad bude NSS konzistentní a bude tento přístup používat i v jiných kauzách.

Chybějící odůvodnění

V důsledku výše popsané chyby došlo samozřejmě k tomu, že změně územního plánu chybělo odůvodnění. NSS k tomu řekl: „Ve shodě s městským soudem proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatel vyjma prostého konstatování potřebnosti školského zařízení v napadené Změně ÚP neodůvodnil, z čeho tato potřeba plyne a na základě jakých skutečností k tomuto závěru dospěl.

V důsledku absence zdůvodnění potřebnosti vymezení nové plochy pro výstavbu školského zařízení není zdůvodněna ani potřebnost změny nezastavitelného území na zastavitelné. Městský soud zcela přiléhavě poukázal na to, že z odůvodnění Změny ÚP neplyne, proč má být vymezena nová rozvojová plocha právě na dotčených pozemcích, a stěžovatel se žádným způsobem nezabýval otázkou, které zastavitelné plochy jsou dosud nevyužity a proč je nelze využít k nové výstavbě. Nelze proto stěžovateli přisvědčit, že při výběru lokality pro umístění základní školy byly řádně zváženy veškeré relevantní zájmy, včetně zájmu na ochraně nezastavitelného území.

Závěr stěžovatele, že zájem na vymezení plochy pro školské zařízení právě v těchto místech významně převyšuje nad zájmem na ochraně nezastavitelného území, z odůvodnění Změny ÚP nevyplývá. Stěžovatel totiž v části odůvodnění Změny ÚP týkající se účelného využití zastavěného území argumentuje pouze potřebou nové veřejné infrastruktury ve vazbě na rozvojové plochy bydlení a veřejným zájmem. Nijak se tedy ochranou nezastavitelného území v dané lokalitě nezabýval.“

Ochrana ZPF

Při změně územního plánu se Praha neobtěžovala dodržet ani zásady ochrany ZPF. NSS k tomu pravil: „Závěry stanoviska MŽP… Městský soud… zcela správně však vystihl, že MŽP neuvedlo žádné úvahy nad jinými možnými řešeními, a jeho odůvodnění je proto nedostatečné… Nejvyšší správní soud dodává, že toto stanovisko je nedostatečné také z hlediska vyhodnocení předpokládaných důsledků na zemědělský půdní fond, neboť pouze konstatuje, že zábor je akceptovatelný… Stejně jako v případě stanoviska MŽP však stěžovatel neuvedl žádné úvahy nad jinými možnými řešeními, nezdůvodnil, proč je toto řešení z hlediska ochrany ZPF nejvhodnější, resp. neuvedl a nezdůvodnil, že žádné jiné řešení možné není. V důsledku toho je odůvodnění Změny ÚP v rozporu s § 5 odst. 1 zákona o ochraně ZPF…

Městský soud zcela přiléhavě poukázal na rozsudek NSS ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013-85, č. 2903/2013 Sb. NSS, v němž dospěl k závěru, že účelem výše citovaných ustanovení zákona o ochraně ZPF je kvantitativní ochrana zemědělského půdního fondu při územně plánovací činnosti. Dle cit. rozsudku „z § 5 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu jednoznačně plyne, že pořizovatelé a projektanti územně plánovací dokumentace jsou povinni řídit se zásadami ochrany uvedenými v § 4 téhož zákona, navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany zemědělského půdního fondu a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí vyhodnotit předpokládané důsledky navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením. […]

Má-li dojít v důsledku vydání územního plánu k záboru vysoce kvalitní zemědělské půdy, je legitimní požadovat, aby pořizovatel územního plánu zvlášť u každé plochy (popř. souhrnně ve vztahu k určité lokalitě) odůvodnil, proč je toto řešení nezbytné.“ V rozsudku ze dne 1. 2. 2024, č. j. 3 As 201/2022-34, Nejvyšší správní soud uvedl, že z § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF plyne, že zábor půdy zařazené do I. a II. třídy ochrany ZPF „musí být řádně odůvodněn a při hledání řešení je třeba zvažovat i jiné varianty. […] Tento výrazně převažující veřejný zájem musí být prokázán a odůvodněn. Součástí posouzení, zda je dán, by měla být i úvaha nad jiným uspokojivým řešením. […] Výrazná převaha jiného veřejného zájmu může být dána pouze tam, kde nemůže být tento veřejný zájem rozumně uspokojen jinak“.

NSS k ochraně ZPF ještě dodal: „Smyslem územního plánování je podle § 18 odst. 1 a 2 stavebního zákona mimo jiné udržitelný rozvoj území, jeho podpora a vytváření podmínek pro příznivé životní prostředí. Na ochranu ZPF dále klade velký důraz § 4 odst. 1 a 3 a § 5 odst. 1 zákona o ochraně ZPF. Ochrana ZPF má (nejen) při územním plánování klíčovou roli. V daném případě se jednalo o zábor půdy zařazené do I. třídy ochrany ZPF, který je přípustný pouze za shora rekapitulovaných podmínek, které však vůbec nebyly orgánem ochrany ZPF hodnoceny. Nezbývá tak než konstatovat, že stanovisko MŽP neodpovídající § 5 odst. 1 zákona o ochraně ZPF představuje natolik závažnou vadu, že zakládá další důvod pro zrušení Změny ÚP.“

To, že bude mít Praha problém, není důležité, nemáte dělat chyby

NSS ještě dodal: „Nejvyšší správní soud má pochopení pro přesvědčení stěžovatele o nutnosti provést změnu územního plánu za účelem výstavby školského zařízení i pro jeho obavy z důsledků zrušení této změny. Není však možné na základě stěžovatelem tvrzených dopadů zrušení Změny ÚP odhlédnout od vad majících za následek její nezákonnost zasahující do práv navrhovatelky. Případné negativní důsledky zrušení Změny ÚP pro stěžovatele, resp. osobu zúčastněnou na řízení, nemohou její vady zhojit. Městský soud proto nepochybil, když se důsledky zrušení Změny ÚP nezabýval a nehodnotil z tohoto hlediska míru její nezákonnosti ani nepoměřoval zájmy navrhovatelky se zájmem obyvatel v dotčené lokalitě a právem stěžovatele na výkon samosprávy. Nic takového ze soudního řádu správního nevyplývá.“

Rozsudek NSS ze dne 27. 11. 2025, čj. 4 As 116/2025-77

Více našich textů k územnímu plánování najdete zde.