Když vydá obec stavební uzávěru, obvykle stanoví možnost žádat o výjimku pro určité stavby. Tuto možnost jí dává § 99 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (dále jen stavební zákon“). V tomto ustanovení se také píše, že se proti rozhodnutí rady (v některých obcích samozřejmě zastupitelstva) o výjimce nelze odvolat. Jak se tedy může proti nepovolení výjimky zejména dotčený vlastník bránit? Odpověď najdeme v judikatuře.

Výjimka je správním rozhodnutím

Krajský soud v Praze (usnesení ze dne 30. 11. 2017, čj. 45 A 13/2016 – 56) k povaze výjimky řekl: „Žalobou napadené rozhodnutí o povolení výjimky ze stavební uzávěry je správním rozhodnutím a nikoli opatřením obecné povahy. Opatřením obecné povahy v materiálním slova smyslu (právě materiální pojímání této formy činnosti orgánů veřejné správy se judikatorně prosadilo na úkor formálního pojetí – srov. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, a navazující judikaturu Nejvyššího správního soudu) je obecně takový akt orgánu veřejné správy, který je právně závazný (je zaměřen na vyvolání právních následků – vznik, změnu či zánik práv nebo povinností), je adresován vně veřejné správy (nejedná se o akt interní) a reguluje právní vztahy s konkrétním předmětem vůči neurčitému okruhu osob.

Rozhodnutí je oproti tomu jednostranný správní úkon, kterým vykonavatel veřejné správy v konkrétním případě řeší právní poměry jmenovitě určených osob. Jedná se tedy o jednostranný autoritativní výrok o právech nebo povinnostech nepodřízených subjektů (rozhodnutí má tedy vnější působnost), který je právně závazný a který se týká konkrétní věci a konkrétních (zásadně jmenovitě určených) subjektů, jimž je akt určen. Odlišnost opatření obecné povahy (tzv. abstraktně-konkrétní akt, který je konkrétní co do předmětu, ale abstraktní, pokud jde o okruh adresátů) a rozhodnutí (tzv. konkrétní akt, který je konkrétní co do předmětu a konkrétní, pokud jde o okruh adresátů) je tedy zřejmá.“

Soudci ještě doplnili, že „ustanovení § 99 stavebního zákona jednoznačně stanoví, v jaké formě se vydává výjimka z omezení nebo zákazu stavební činnosti podle územního opatření o stavební uzávěře. Působnost správního řádu není v daném případě vyloučena, stavební zákon nestanoví jiný (speciální) postup. Výjimka ze stavební uzávěry má povahu přiznání veřejného subjektivního práva, tzn. práva konat za určitých podmínek jinak, než jak předpokládá vydané územní opatření o stavební uzávěře. Rozhodnutí o přiznání takového práva je předpokladem, resp. jedním z předpokladů, např. pro umístění stavby, které stavební uzávěra vylučuje.

Rada obce (případně zastupitelstvo) v těchto případech rozhoduje o změně určitého právního stavu. Rozhodnutí o výjimce tedy zakládá konkrétní veřejné subjektivní právo spočívající v možnosti konat na stanovených pozemcích jinak, než jak předpokládá územní opatření o stavební uzávěře. Rozhodnutí se vydává na žádost konkrétní osoby a týká se konkrétních pozemků a konkrétního záměru. Lze proto konstatovat, že v případě rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry jsou splněny dva znaky správního rozhodnutí (konkrétnost předmětu a konkrétnost adresátů). Nadto sám stavební zákon (viz § 99 odst. 3 věta druhá) stanoví, že proti rozhodnutí o výjimce se nelze odvolat. Výjimka ze stavební uzávěry se vydává ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu, tzn., že jde o postup, v němž správní orgán vydává konstitutivní správní rozhodnutí. Napadený správní tedy není opatřením obecné povahy, nýbrž rozhodnutím, tedy individuálním správním aktem.“

Mohl spolek napadnout výjimku žalobou?

Když soudci vyjasnili povahu povolení výjimky ze stavební uzávěry, řešili, zda mohl žalobce – spolek, žalobu vůbec podat. Dospěli k tomuto závěru: „Východiskem pro posouzení přípustnosti žaloby je právní názor rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovený v rozsudku ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66. V této věci řešil rozšířený senát otázku, zda je možno žalobou ve správním soudnictví napadnout rozhodnutí o povolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu. Rozšířený senát dospěl k závěru, že samotné rozhodnutí o povolení výjimky ještě nepředstavuje zásah do veřejných subjektivních práv vlastníka sousedního pozemku, jestliže na rozhodnutí o výjimce navazuje další řízení, neboť teprve navazující rozhodnutí (případně souhlas podle stavebního zákona) vydané v tomto dalším řízení představuje zásah do práv, tedy teprve toto rozhodnutí bude přezkoumatelné ve správním soudnictví, přičemž v režimu § 75 odst. 2 s. ř. s. bude přezkoumatelné i rozhodnutí o výjimce.

Samostatný soudní přezkum rozhodnutí o výjimce by pak připadal v úvahu pouze v situaci, pokud by práva plynula přímo z tohoto rozhodnutí, aniž by bylo třeba dalšího rozhodnutí vydaného v jiném správním řízení (např. pokud by na základě výjimky z obecných požadavků na výstavbu stavebník hodlal stavět stavbu nevyžadující stavební povolení ani ohlášení).“

Krajský soud proto uzavřel: „Závěry vyslovené v citovaném rozsudku rozšířeného senátu je třeba aplikovat i v této věci. Napadené rozhodnutí o udělení výjimky ze stavební uzávěry totiž – stejně jako rozhodnutí o výjimce z obecných požadavků na výstavbu – stavebníku nezakládá žádná práva (zejména právo bez dalšího zahájit stavbu záměru), neboť pro realizaci stavby parkoviště je nutné územní rozhodnutí a stavební povolení. Rozhodnutí o udělení výjimky tedy není samo o sobě způsobilé zasáhnout do žalobcových práv. Zásah do jeho práv by mohla zapříčinit až další rozhodnutí vydaná v jiných řízeních podle stavebního zákona…

Na napadené rozhodnutí o udělení výjimky ze stavební uzávěry totiž lze pohlížet jako na subsumovaný právní akt, který má podobnou povahu jako závazné stanovisko ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu (byť se od závazného stanoviska odlišuje tím, že je vydáván ve formě rozhodnutí, má z materiálního hlediska obojí povahu závazného podkladového úkonu) a kterým nedochází ke konečnému zásahu do práv žalobce… Soud tedy uzavírá, že napadené rozhodnutí nepředstavuje samo o sobě zásah do žalobcovy právní sféry, a jako takové nemůže být podrobeno přezkumu ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).“

Tento případ se k Nejvyššímu správnímu soudu (NSS) nedostal.

Stavební uzávěra a výjimka z pohledu Městského soudu v Praze

Případ týkající se formy výjimky ze stavební uzávěry řešil i Městský soud v Praze (rozsudek ze dne 17. 2. 2016, čj. 3 A 46/2013 – 102) a následně NSS, který rozsudek zrušil a věc vrátil k novému projednání, na které už ale nedošlo, neboť Městská část Praha 7 se s investorem dohodla a žalobu vzala zpět.[1]

Městský soud se domníval, že „pokud jde o druhý žalobní bod, soud uvážil, že rozhodnutí Rady hlavního města Prahy o udělení výjimky ze stavební uzávěry ze dne 5. 8. 2008, sp. zn. S-MHMP 256755/2008, je v dané věci rozhodnutím podkladovým (subsumovaným) ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby, které mu podle § 75 odst. 2 s. ř. s. přísluší přezkoumat („Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví“).

Soud se v tomto ohledu neztotožňuje s tvrzením osoby zúčastněné na řízení, že rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry mohl žalobce napadnout samostatnou žalobou. Rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry totiž zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení.

V případě rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry se tak zpravidla nejedná o rozhodnutí, jež parametricky odpovídá požadavkům § 65 s. ř. s. a jeho samostatné přezkoumání tak bude zpravidla vyloučeno (obdobně srov. závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku č. j. 8 As 8/2011-66). V nyní posuzované věci bylo o právech a povinnostech osob rozhodováno až v navazujícím rozhodnutí o umístění stavby, a proto soudní přezkum připadá v úvahu až v souvislosti s tímto rozhodnutím.“

Nejvyšší soud: je to možná tak i tak, kdo ví

Nejvyšší správní soud řekl jako „chytrá horákyně“ (rozsudek ze dne 11. 10. 2017, čj. 1 As 97/2016 – 63), že „Městský soud v nyní projednávané věci bez dalšího převzal pro posouzení otázky přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry podle § 99 odst. 3 stavebního zákona judikaturní závěry přijaté ve vztahu k výjimkám z obecných požadavků na výstavbu, vyjádřené v uvedeném rozsudku ze dne 30. 7. 2013, č. j. 8 As 8/2011 – 66, aniž by však posoudil relevanci těchto závěrů pro posuzovaný případ.

Neposoudil ani míru podobnosti posuzované věci s dalšími výjimkovými režimy, u nichž judikatura správních soudů dospěla k závěru o jejich samostatné soudní přezkoumatelnosti jako správních rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2017, č. j. 5 As 180/2015 – 51)… onkrétně bylo nezbytné posoudit, zda se může jednat o subsumpci rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry do územního rozhodnutí i v případě, že o ní (na rozdíl od výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu, posuzované v citované věci rozšířeným senátem) vždy rozhoduje

  • v samostatném správním řízení a
  • samostatným rozhodnutím nabývajícím právní moci a tedy i závaznosti a vykonatelnosti
  • orgán odlišný od stavebního úřadu, rozhodujícího v samotném územním řízení.

Návazně je nutno posoudit otázku právních důsledků rozhodnutí o výjimce pro všechny dotčené osoby i příslušné správní orgány, jestliže je jejím udělením pravomocně odstraněna překážka v možnosti umístění záměru, pro nějž byla výjimka udělena, spočívající do té doby právě ve vyhlášené stavební uzávěře. Pro vyslovení závěru o subsumpci rozhodnutí o výjimce bylo rovněž nutno posoudit otázku shody předmětu obou správních řízení, tedy řízení o výjimce ze stavební uzávěry a územního řízení.

Posouzení samostatné soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry je přitom pro posuzovanou věc zásadní. V případě, že by bylo možno rozhodnutí o výjimce napadnout samostatně žalobou v správním soudnictví, nebylo by možno ji přezkoumat k žalobě proti následnému územnímu rozhodnutí podle § 75 odst. 2 s. ř. s. Přitom je podstatné, že to byly právě vady rozhodnutí o výjimce a řízení o ní, jež byly pro městský soud důvodem zrušení žalobou napadeného územního rozhodnutí.

Pro úplnost kasační soud nepřisvědčuje námitce stěžovatelky o právní povaze výjimky ze stavební uzávěry jako opatření obecné povahy. Výjimka je udělována pro konkrétní případ, tedy dotčený pozemek, vymezený záměr a ve vztahu ke konkrétnímu žadateli. Možnost uplatnění vydané výjimky jinou osobou v téže věci je důsledkem věcné, nikoliv osobní povahy výjimky (rozhodnutí in rem, nikoliv ad personam). Není přitom podstatné, že sama stavební uzávěra je vydávána formou opatření obecné povahy. To odpovídá skutečnosti, že upravuje vztahy k dotčenému území pro neurčitý okruh všech osob, které by po dobu platnosti uzávěry měly v úmyslu v tomto území realizovat své stavební uzávěrou vyloučené či omezené záměry. Nijak to však neurčuje právní povahu výjimky.“

Bohužel kvůli tomu, že byla žaloba vzata zpět, nevíme, jak by rozhodování soudů nakonec dopadlo.

Krajský soud v Hradci Králové a Plzni a rozhodnutí o výjimce

Nejen ve Středočeském kraji, ale i v jiných koutech České republiky se rozhoduje o výjimkách ze stavebních uzávěr, třeba v tom Královéhradeckém. Tamní soud v rozsudku č.j. 30 A 74/2022-45 ze dne 9. 2. 2023 řekl: „Podmínky pro věcné projednání žaloby proti rozhodnutí o výjimce jsou splněny, neboť řádný opravný prostředek ve správním řízení není podle § 99 odst. 3 stavebního zákona k dispozici. Pokud jde o samostatnou přezkoumatelnost rozhodnutí o povolení výjimky ze stavební uzávěry, Nejvyšší správní soud se k této otázce dosud nevyjádřil, byť v rozsudku ze dne 11. 10. 2017, č. j. 1 As 97/2016 – 66, předestřel možnost, že by rozhodnutí o výjimce samostatně přezkoumatelné být mohlo. Krajský soud v Plzni rozhodnutí o výjimce přezkoumal v rozsudku ze dne 18. 2. 2020, č. j. 57 A 160/2018 – 48.“

Soud nakonec rozhodnutí přezkoumal a rozhodnutí zrušil (jako správní rozhodnutí).

Soud v Hradci Králové odkazoval na rozsudek plzeňský. V něm psalo následující: „Soud shledal důvodnou námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Napadené rozhodnutí sice důvod neudělení výjimky obsahuje, když je v něm uvedeno „vzhledem k tomu, že nebyla vyjednána a podepsána Smlouva o spolupráci, rozhodlo zastupitelstvo (…) vydat toto rozhodnutí o nepovolení výjimky ze stavební uzávěry“, je třeba si však uvědomit, že odůvodnění postrádá jakékoliv úvahy stran toho, proč neuzavření „smlouvy o spolupráci“ představuje relevantní okolnost, kterou lze podřadit pod právní normu obsaženou v § 99 odst. 3 stavebního zákona, podle něhož platí, že „příslušná rada může na žádost povolit výjimku z omezení nebo zákazu stavební činnosti podle územního opatření o stavební uzávěře, jestliže povolení výjimky neohrožuje sledovaný účel.“ K tomu, aby rozhodnutí mělo dostatek důvodů, je nezbytné jasně vymezit, o co je žádáno (tj. co je obsahem výjimky), dále je nutné identifikovat účel územního opatření o stavební uzávěře, a pak je nezbytné (v případě rozhodnutí o zamítnutí žádosti) po provedeném důkazním řízení uvést, z jakých konkrétních důvodů požadovaná výjimka ohrožuje účel sledovaný stavební uzávěrou.

Nic takového se v rozhodnutí nenachází, strohý odkaz na neuzavření smlouvy o spolupráci bez myšlenkových úvah shora vymezených nemůže být sám o sobě postačující pro odůvodnění nepovolení výjimky ze stavební uzávěry. Pokud se jedná otázku relevance neuzavření smlouvy o spolupráci na rozhodování o povolení výjimky, žalovaný v dalším řízení vezme v úvahu závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017 – 102, podle něhož „plánovací smlouva je soukromoprávním institutem, jehož účelem je upravit vztahy mezi žadatelem o vydání regulačního plánu či územního rozhodnutí a obcí (krajem) související s plánovanou realizací výstavby, která je podmíněna vybudováním zejména veřejné dopravní a technické infrastruktury. Smlouva upravuje v rovině soukromoprávní práva a povinnosti mezi žadatelem (zde stěžovatel) a obcí.

Není bez významu, že plánovací smlouvu obec uzavírá v samostatné působnosti, zatímco územní opatření o stavební uzávěře v působnosti přenesené. Jedná se o dva zcela nesouvisející nástroje, u nichž zákon nepředpokládá vzájemnou provázanost či podmíněnost. Jinými slovy, uzavřená plánovací smlouva nepředstavuje „kritérion pro měřítko naplnění proporcionality“ stavební uzávěry, jak namítá stěžovatel. Nejvyšší správní soud v této souvislosti považuje za přiléhavý odkaz krajského soudu na rozsudek ze dne 13. 11. 2014, č. j. 7 As 181/2014 – 34, podle kterého „sjednané smluvní závazky nemohou modifikovat zákonnou (veřejnoprávní) úpravu regulující přijímání územního opatření o stavební uzávěře a jeho důsledky. Případné soukromoprávní následky neplnění takových závazků nepřísluší hodnotit správním soudům.“

Vzhledem k tomu, že soud shledal, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, rozhodl ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. o jeho zrušení. Soud zároveň vyslovil, že věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Správní orgán je v dalším řízení vázán právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).“

Co na problém říká komentářová literatura

V komentářích najdeme tento závěr:[2] „Územní opatření konečně může stanovit podmínky pro povolení výjimek. Dle § 99 odst. 3 má rada (obce/kraje), která územní opatření vydala, možnost na žádost povolit výjimku z omezení nebo zákazu stavební činnosti podle územního opatření o stavební uzávěře. Ze zákona vyplývá, že povolení výjimky nesmí ohrozit sledovaný účel územního opatření, současně však rada může stanovit další podmínky pro povolení výjimky přímo v územním opatření – jedná se tak o možnou, nikoliv nutnou náležitost obsahu územního opatření o stavební uzávěře, úpravu těchto podmínek přímo v územním opatření však lze jen doporučit, má-li rada při udělování výjimek postupovat transparentně. Ustanovení § 99 odst. 3 přímo stanoví, že proti rozhodnutí o výjimce nelze podat odvolání, lze je však napadnout správní žalobou podle § 65 s. ř. s., případně dle § 101a a násl. s. ř. s.“

Uzavíráme tedy, že se proti rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry lze bránit, a to skrze žalobu proti správnímu rozhodnutí podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Radám obcí současně doporučujeme, aby si dávaly velký pozor na to, jak svoje rozhodnutí odůvodňují.

Poznámky:

[1] Smlouva o spolupráci se společností Skanska obsahovala mj. toto ustanovení: Městská část Praha 7 se zavazuje současně s podpisem této smlouvy vydat a předat společnosti Skanska návrh na zpětvzetí žaloby ve formě, jak je uvedeno v příloze 2 této smlouvy, a v počtu vyhotovení dle požadavků Skanska. Návrh na zpětvzetí žaloby bude Městskému soudu v Praze doručen po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 97/2016. Městská část Praha 7 se zároveň vzdává nároku na náhradu nákladů řízení. https://smlouvy.gov.cz/smlouva/soubor/295833/Smlouva%20o%20spolupr%C3%A1ci%20Skanska.docx

[2] VÁVROVÁ, Eva, Veronika DOLEŽALOVÁ, Michal KNECHT, Vendula ZAHUMENSKÁ, Daniela KONEČNÁ, Petra HUMLÍČKOVÁ, Karel ČERNÍN a Jan STRAKOŠ. Stavební zákon: Praktický komentář [Systém ASPI].  Wolters Kluwer [cit. 2023-7-19].  ASPI_ID KO183_p12006CZ. Dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X.

Více našich článků k problematice stavební uzávěry najdete zde.