Před Nejvyšší správní soud se dostala zajímavá kauza týkající se stavební uzávěry města Rokytnice nad Jizerou. Krajský soud podstatnou část návrhu jednoho dotčeného vlastníka zamítl, ale důvodným shledal návrh na zrušení čl. 3 napadeného opatření. Tímto článkem podle názoru krajského soudu město překročilo pravomoc jemu svěřenou v § 99 odst. 1 a 3 stavebního zákona, a částečně tak rovněž zvýhodnilo (bez dalšího procesu rozhodování) určitou selektivní skupinu osob (stavebníků), kteří mají s městem uzavřenou smlouvu o spolupráci. Jak se k věci vyjádřil NSS, který kasační stížnost vlastníka zamítl?

K účelu stavební uzávěry

NSS ve svém rozhodnutí shrnuje: „Krajský soud se výstižně vyjádřil k pojmu a účelu územního opatření o stavební uzávěře. Jejím hlavním účelem je ochrana budoucího využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, či v jiných případech, kdy je třeba dočasně omezit stavební činnost na daném území. Obec by tedy v době přijetí stavební uzávěry již měla mít konkrétnější představu o využití určitého území, kterou by však mohlo ohrozit uskutečnění jiných stavebních záměrů do doby, než bude schválena nová či pozměněná územně plánovací dokumentace závazná pro umisťování a povolování stavebních záměrů. Ke stejným závěrům dospívá také komentářová literatura.

V nyní posuzovaném případě tomu tak bylo; odpůrce vydal napadené opatření (stejně jako předchozí stavební uzávěry) s ohledem na připravovanou Změnu územního plánu č. 3, která mimo jiné reagovala na stanoviska Správy Krkonošského národního parku (KRNAP). Jedním z cílů připravované změny je pak také prověření zastavitelných a zastavěných ploch včetně prověření nezastavěného území ve všech souvislostech, tedy i v návaznosti na zájmy ochrany přírody a stav záboru lučních stanovišť soustavy Natura 2000 a Evropsky významné lokality (EVL) Krkonoše, vzhledem ke stanoveným limitům pro zábor lučních stanovišť soustavy Natura 2000 a EVL Krkonoše.“

Je zjevné, že ochrana životního prostředí obecně je pro NSS velmi silným důvodem pro zásahy do vlastnického práva jak při vydávání územního plánu, tak stavební uzávěry.

NSS pak ještě zdůraznil, že je samozřejmě možné vydat stavební uzávěru prakticky pro celé území obce: „Nejvyšší správní soud také v tomto bodě souhlasí se závěry krajského soudu. Stěžovatel brojí proti posouzení přiměřenosti rozsahu napadeného opatření, jelikož zahrnuje prakticky celé území odpůrce. Jak ovšem plyne přímo ze stěžovatelem odkazované judikatury Nejvyššího správního soudu, je možné po určitou dobu „zmrazit“ stavební činnost na celém území obce v případě, kdy se změna (či příprava celého nového územního plánu) má dotýkat celého území obce (viz rozsudek ze dne 22. 10. 2019, č. j. 1 As 454/2017-102).

Jak uvedl již krajský soud a jak plyne taktéž z odůvodnění napadeného opatření, jedním z důvodu chystaného přijetí Změny územního plánu č. 3 je i prověření zastavitelných a zastavěných ploch včetně prověření nezastavěného území ve všech souvislostech, tedy i v návaznosti na zájmy ochrany přírody a stav záboru lučních stanovišť soustavy Natura 2000 a EVL Krkonoše, vzhledem ke stanoveným limitům pro zábor lučních stanovišť soustavy Natura 2000 a EVL Krkonoše. Je tedy zřejmé, že plánovaná změna se má dotknout všech zastavitelných ploch na území odpůrce. Rozsah stavební uzávěry bylo tedy možné stanovit pro území celé obce, jelikož mělo dojít na přehodnocení pozemků na celém území odpůrce tak, aby jejich využití bylo v souladu s požadavky na ochranu přírody a krajiny s ohledem na blízkost Krkonošského národního parku.“

K délce trvání stavební uzávěry

Rokytnice nad Jizerou zvolila standardní postup – stavební uzávěra měla trvat do doby vydání změny č. 3 Územního plánu. NSS konstatoval, že to je zcela logické řešení: „Soud připomíná, že proces pořizování územně plánovací dokumentace (či její změny) je zákonem rozdělen do přesně ohraničených na sebe navazujících fází. Pořízení územního plánu je poměrně dlouhodobý dynamický proces, v jehož průběhu může docházet k větším či menším změnám v uvažovaném řešení. Lze stručně shrnout, že při přípravě územního plánu je nejprve nutno rozhodnout o jeho pořízení (§ 44 stavebního zákona). Následně na základě rozhodnutí o pořízení, územně analytických podkladů s využitím doplňujících průzkumů a rozborů zpracovat návrh zadání územního plánu (§ 47 stavebního zákona) a ten řádně projednat, na základě výsledků projednání zadání návrhu upravit a předložit jej ke schválení (§ 47 odst. 4 stavebního zákona). Poté může být zadání územního plánu schváleno (§ 47 odst. 5 stavebního zákona).

Na základě schváleného zadání je zpracován návrh územního plánu (§ 50 odst. 1), který musí být společně projednán (§ 50 odst. 2), následně jsou vyhodnoceny výsledky projednání návrhu územního plánu a zajištěno řešení případných rozporů (§ 51 odst. 1). Posléze je třeba upravený a posouzený návrh územního plánu veřejně projednat (§ 52), vyhodnotit výsledky projednání, zpracovat návrh rozhodnutí o námitkách a návrh vyhodnocení připomínek, k nimž se mohou vyjádřit dotčené orgány (§ 53). Poté může pořizovatel předložit návrh na vydání územního plánu s jeho odůvodněním zastupitelstvu obce, které jej vydá (případně vrátí, či zamítne, § 54 stavebního zákona). Územní opatření o stavební uzávěře může obecně omezovat nebo zakazovat stavební činnost ve vymezeném území pouze v nezbytném rozsahu a na nezbytně dlouhou dobu.

V kontextu zde projednávané věci na nezbytně dlouhou dobu v návaznosti na přípravu a přijetí (či nepřijetí) Změny územního plánu č. 3. Jak soud vyložil výše, přijetí změny územního plánu je komplexní a dlouhodobý proces. Správním soudům při posuzování opatření o stavební uzávěře nenáleží posuzovat rychlost a řádnost postupu obcí při přijímání územního plánu či jeho změny. Jak správně uvedl krajský soud, úkolem soudů v takovém řízení je bránit navrhovatele před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů co do doby pořizování změny územního plánu a z toho vyplývající délky působení napadené stavební uzávěry.“

Stavební uzávěra a legitimní očekávání vlastníků

Evergreenem soudního přezkumu územních plánů jsou tzv. zklamaná očekávání – vlastníci pozemků chtěli stavět, ale skrze opatření obecné povahy najednou nemohli. Pokud jde o očekávání, která měla zklamat rokytnická stavební uzávěra, NSS řekl: „Územní plánování řeší využití území a zásady jeho uspořádání, jeho cílem je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území. Nemůže založit stěžovateli legitimní očekávání práva na uskutečnění jeho záměru (viz rozsudek ze dne 3. 5. 2022, č. j. 1 As 347/2021- 91). Stěžovatel tedy nemohl mít legitimní očekávání, že mu bude bez dalšího umožněna výstavba po ukončení první stavební uzávěry.

Jak správně uvedl krajský soud, výsledkem ukončení opatření o stavební uzávěře by zpravidla měla být nová podoba územního plánu, tedy z logiky věci může dojít ke změně podmínek výstavby v území. Lze tak uvést, že legitimní očekávání umožnění výstavby by pak spíše končilo s přijetím stavební uzávěry v dotčených prostorech, jelikož po jejím ukončení již nemusí být na daných pozemcích například výstavba umožněna.“

Zvýhodnění vlastníků se smlouvou o rozvoji území

Musíme se vrátit k rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, chceme-li se dozvědět více o názoru soudu na zvýhodnění lidí s uzavřenou smlouvou o rozvoji území (nebo také smlouvou s investorem). Město Rokytnice nad Jizerou si konkrétně nastavilo tuto výjimku ze stavební uzávěry: „Územní opatření o stavební uzávěře se nevztahuje na stavby a změny staveb, pro které bylo vydáno ke dni účinnosti tohoto nařízení územní rozhodnutí (pravomocné) nebo stavební povolení (pravomocné) a dále se nevztahuje na pozemky se stavebními záměry, pro které byla s Městem Rokytnice nad Jizerou uzavřena a je v platnosti Smlouva o spolupráci.“

Soud řekl: „Další část uváděného odstavce následně automaticky znamená výjimku pro záměry či stavby, které jsou realizovány subjekty (zpravidla investory), které mají uzavřenou smlouvu o spolupráci s obcí. Uvedené je však diskriminační ustanovení, které – se zohledněním výhody pro obec – stanovuje bez dalšího výjimku z přijatého Opatření. Posledně uváděné tak skutečně, jak tvrdí navrhovatel, znamená zneužití pravomoci a práva ze strany odpůrce… Z výše uvedeného plyne, že článek č. 3 Opatření je formulován tak, že jím odpůrce překračuje pravomoc jemu svěřenou v § 99 odst. 1 a 3 stavebního zákona, a částečně rovněž tak, že zvýhodňuje (bez dalšího procesu rozhodování) určitou selektivní skupinu osob (stavebníků), kteří mají s městem uzavřenou smlouvu o spolupráci. Jde tedy o smlouvu, jejíž jednou stranou pro plnění je samo město.“

Zpracováno podle rozsudku NSS ze dne 15. 11. 2022, čj. 1 As 132/2022 – 67 a podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. 5. 2022, čj. 30 A 12/2022 – 196, oba dostupné na www.nssoud.cz

Náš stručný manuál „Jak na stavební uzávěry“ najdete zde.

PŘIJÍMÁME DOTAZY OBCÍ A MĚST, KTERÉ ZDARMA ZODPOVÍME V RÁMCI NAŠÍ VÝZVY: 365 ČLÁNKŮ NEBO DALŠÍ KOČKA. .