Když obec přijímá změnu územního plánu nebo když dojde ke zrušení části územně plánovací dokumentace, je nutné, aby pořizovatel zajistil zpracování úplného znění územního plánu. Tím se rozumí podle § 57 odst. 1 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen „stavební zákon“) účinné znění územně plánovací dokumentace se zapracovanými pozdějšími změnami. Úplné znění musí být zpracováno v elektronické verzi a v jednotném standardu a musí mít textovou a grafickou část. Úplné znění také musí být opatřeno záznamem o účinnosti se stanovenými náležitostmi podle § 57 odst. 4 stavebního zákona.

Kdy se zpracovává úplné znění a jak se zveřejňuje

V § 108 odst. 2 stavebního zákona se uvádí, že pořizovatel po vydání změny územně plánovací dokumentace zajistí zpracování úplného znění a změnu územně plánovací dokumentace i její úplné znění vloží do národního geoportálu územního plánování (specifická pravidla platí v přechodném období, tj. do 30. 6. 2025,  dle § 334 b stavebního zákona).

Jak obec správně vydá územně plánovací dokumentaci si přečtěte v našem předchozím článku.

V ustanovení § 108 odst. 3 se pak dočteme, že změnu územně plánovací dokumentace, úplné znění územně plánovací dokumentace po této změně a adresy jejich uložení v národním geoportálu územního plánování musí pořizovatel oznámit veřejnou vyhláškou. Dnem doručení veřejné vyhlášky nabývá změna účinnosti. Z toho je jasné, že zcela správně musí být současně zveřejněno jak změnové opatření obecná povahy (tedy změna územního plánu), tak úplné znění. Nemělo by dojít k tomu, že bude vypracována jen změna územního plánu a úplné znění ne.

Chyba v úplném znění nevede k nezákonnosti  změny  územního plánu

Doplňujeme, že samotné úplné znění není žádné opatření obecné povahy a nelze jej samostatně napadat, třeba v situaci, kdy by se odlišovalo od změny územního plánu a nesprávně ji převádělo do dosud platného územního plánu. Soudy k tomu říkají: „Při vyhotovování úplného znění nemají v případě zákona předseda vlády [srov. § 2 odst. 1 písm. g) zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění zákona č. 277/2019 Sb.] a v případě územního plánu pořizovatel žádnou pravomoc zasahovat do obsahu přijatých dílčích úprav, novelizací či změn. Pouze je za účelem lepší přehlednosti a srozumitelnosti pro jejich adresáty uspořádávají v jeden souvislý celek a takto publikují.

Dopustí-li se při tom chyby nebo doplní-li do úplného znění něco, co obsahem kompilovaných dokumentů není, jako k tomu zjevně došlo v případě pořizovatele v daném případě, může to mít vliv na dobrou víru a legitimní očekávání subjektů práva, nikoliv však na samotné podkladové normativní právní akty – jejich obsah nelze dovozovat z úplného znění, nýbrž naopak obsah úplného znění je nutno v případě pochybností dovozovat z nich…  Aby byli navrhovatelé dotčeni způsobem jimi tvrzeným na svých veřejných hmotných subjektivních právech, muselo by dojít napadeným OOP ke změně využití plochy předmětných pozemků. Nic takového však OOP neučinilo. Jakkoli pak nastal rozkol v úplném znění OOP, tento stav nemá vliv na napadenou změnu č. 6, kterou navrhovatelé napadají.“ (Usnesení KSPH čj. 41 A 17/2023 – 60 ze dne 23.05.2023)

K podobnému závěru dospěl soud i zde: „Rozpor mezi obsahem normativních aktů a úplného znění územního plánu lze v tomto úplném znění kdykoliv opravit, nepředchází tomu žádný formální postup, což je dáno tím, že samo úplné znění územního plánu nemá žádnou formu a jedná se de facto pouze o „pracovní“ dokument, jenž není sám o sobě závazný a nevyvolává žádné právní účinky. Soud nicméně nevylučuje, že by za určitých mimořádných okolností mohl obsah úplného znění územního plánu, jenž by neodpovídal obsahu územního plánu a jeho změn, vyvolat legitimní očekávání na straně dotčených osob nebo jim založit nárok na náhradu újmy, neboť jde o výstup úřední činnosti a orgány veřejné správy odpovídají za jeho správnost.“ (Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 5.09.2022 čj. 55 A 35/2022 – 91)

Proto je třeba si na úplné znění dávat pozor, zejména proto, že důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu je také přísná: „Pro nabytí účinnosti změny územně plánovací dokumentace nepostačuje její doručení veřejnou vyhláškou (§ 25 správního řádu), ale nabývá účinnosti, až když jsou veřejnou vyhláškou doručeny jak změna územně plánovací dokumentace, tak její úplné znění. Vzhledem k tomu, že na fyzické úřední desce není možné vyvěsit celou územně plánovací dokumentaci, postupuje se podle § 172 odst. 2 správního řádu.“

Důsledky nezveřejnění úplného znění nebo změny územního plánu

V důvodové zprávě k § 55 odst. 7 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon (starý stavební zákon) se k tomu, proč se mělo zveřejňovat spolu se změnou územního plánu i úplné znění, psalo: „Oproti stavu před novelou bude nabytí účinnosti změny územního plánu (pořizované klasickým způsobem i zkráceným postupem) vázáno také na doručení úplného znění územního plánu po jeho změně. Úplné znění je nezbytným podkladem pro rozhodování a pro pořizování budoucí další změny územního plánu. Současná povinnost zpracovat právní stav po změně územního plánu, která je bez sankčních opatření, není naplňována a pro úřad, který rozhoduje nebo pořizuje další změnu, je po sérii změn územního plánu stav zcela nepřehledný.“

Evidentně tedy požadavek na zveřejnění úplného znění a navázání splnění této povinnosti na účinnost změny územního plánu smysl má. Z toho vyšel i Krajský soud v Ostravě, který dospěl k tomuto závěru: „V posuzované věci má krajský soud obsahem správního spisu za prokázané, že Změna č. 5 ÚP byla formou veřejné vyhlášky vyvěšena na úřední desce… Tím však došlo k naplnění ust. § 55c stavebního zákona pouze v jedné jeho části. K účinnosti změny územního plánu přijaté ve zkráceném postupu je nezbytné, aby stejným způsobem bylo na úřední desce vyvěšeno také úplné znění územního plánu po této změně. Odpůrce však tuto skutečnost předloženým správním spisem neprokázal, kdy obdobná listina prokazující zveřejnění úplného znění územního plánu formou veřejné vyhlášky s příslušnými náležitostmi není součástí správního spisu…

Krajský soud má za to, že toto tvrzení odpůrce nelze vnímat jinak, než že ke dni vyvěšení Změny č. 5 ÚP veřejnou vyhláškou, tj. ke dni 23. 3. 2020, měl odpůrce ve své dispoziční sféře také úplné znění územního plánu, a to zveřejnil na internetových stránkách. Z pohledu ust. § 55c stavebního zákona však prosté zveřejnění úplného znění územního plánu nenaplňuje zákonný požadavek jeho zveřejnění formou veřejné vyhlášky. Takovou skutečnost by musel odpůrce prokázat listinou, z níž by byla zřejmá doba vyvěšení a doba sejmutí listiny z úřední desky… Prosté zveřejnění dokumentu na internetových stránkách požadavek ust. § 55c stavebního zákona nenaplňuje. (Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 14.8.2020 čj. 79 A 2/2020 – 36).

Potřeba je zveřejnit řádně také samotnou změnu

Velkou chybou také je nezveřejnit řádně změnové opatření obecné povahy a do NGÚP dát jen úplné znění. Tato chyba způsobuje neúčinnost změny územního plánu. K tomu soudy říkají: „Výše citovaný § 173 odst. 1 správního řádu obecně stanoví, že opatření obecné povahy, včetně odůvodnění oznámí správní orgán veřejnou vyhláškou. Účinnosti nabývá patnáctým dnem po dni jejího vyvěšení. V případě změny územního plánu (včetně změny pořizované zkráceným postupem) jsou tato pravidla modifikována v § 55 odst. 7 stavebního zákona. Podle něj platí, že změnu územního plánu a úplné znění územního plánu po této změně obec doručí veřejnou vyhláškou. Účinnosti změna nabývá dnem doručení změny územního plánu i úplného znění.

Jinými slovy k tomu, aby změna územního plánu nabyla účinnosti, je třeba veřejnou vyhláškou, tj. v souladu s § 25 správního řádu, doručit kumulativně obojí – úplné znění územního plánu po změně a zároveň samotnou změnu územního plánu… V projednávané věci je zřejmé, že odpůrkyně v souladu s § 25 odst. 2 správního řádu doručila pouze úplné znění územního plánu po změně č. 3… požadavek na řádnou formální publikaci opatření obecné povahy je třeba brát velmi vážně a i u opatření obecné povahy se musí bez dalšího uplatnit pravidlo, že platnou právní normou je jen taková, která byla přijata a vyhlášena zákonným způsobem. Zveřejnění tedy musí proběhnout výhradně objektivně daným a předem předvídaným procesním postupem…

Soud… toliko konstatuje, že napadená změna č. 3 územního plánu ve skutečnosti nikdy nenabyla účinnosti, a proto pro navrhovatele – ale ani nikoho jiného – nebyla závazná a nemohla zasáhnout do práv svých adresátů včetně navrhovatelů. Nemohla být (zatím) ani závazným podkladem v případných povolovacích řízeních podle stavebního zákona.“ (Usnesení KS Praha ze dne 23. 1. 2024, čj. 39 A 29/2023 – 49)

Rozpor úplného znění se změnou: co platí?

Může se také stát, že je úplné znění zpracováno nesprávně a je rozporné s tím, jak vypadalo změnové opatření obecné povahy. K tomu NSS konstatuje: „K polemice stěžovatele stran skutečného obsahu OOP Nejvyšší správní soud odkazuje na body 70 až 72 napadeného rozsudku, kde krajský soud precizně vysvětlil, že pro rozhodování v území je závazné právě a pouze samotné opatření obecné povahy, nikoliv úplné znění územního plánu zveřejněné odpůrcem. Nutno zmínit, že při srovnání regulativů ploch BI a OV pro účely navazujícího rozhodování v území nepovažoval krajský soud za podstatnou podmínku omezení počtu nadzemních podlaží pro plochy BI, nýbrž společnou podmínku respektování charakteru současné zástavby. Tento názor Nejvyšší správní soud sdílí. Dodává, že nemá důvod podezírat odpůrce z úpravy textu zaslaného coby správní spis krajskému soudu, spíše lze usuzovat, že odlišný text v úplném znění územního plánu je také nedůsledností odpůrce v souvislosti s napadeným OOP. Proto na něj apeluje, aby pochybení odhalené krajským soudem ve zveřejněném úplném znění územního plánu opravil a uvedl jeho znění do souladu se závazným textem napadeného opatření obecné povahy. Zvláště pak, pokud současně na svých stránkách samotné (závazné) napadené opatření nepublikuje.“ (Rozsudek NSS ze dne 26.02.2025 čj. 7 As 39/2024 – 49).

Krajský soud, na který se v rozsudku NSS odkazuje, pak řekl: „V tomto směru je třeba navrhovatele nejprve upozornit, že ve svém návrhu, resp. replice vychází z podmínek pro plochy s rozdílným způsobem využití, které jsou obsaženy v tzv. „úplném znění“ územního plánu po změně č. 2. Dokument nazvaný „Úplné znění územního plánu“ však není opatřením obecné povahy. Úplné znění územního plánu se nepořizuje, neprojednává a ani nevydává, byť má pořizovatel povinnost pro obec zajistit vyhotovení územního plánu zahrnujícího úplné znění po vydání jeho změny a toto vyhotovení po nabytí účinnosti změny opatří záznamem o účinnosti (§ 55 odst. 5 stavebního zákona).

Podle § 55 odst. 7 stavebního zákona: „Změnu územního plánu včetně změny pořizované zkráceným postupem a úplné znění územního plánu po této změně obec doručí veřejnou vyhláškou; dnem doručení změny územního plánu a úplného znění nabývá změna účinnosti“ (zdůraznění doplněno). Účinnosti nabývá tedy pouze změna územního plánu jako taková, nikoliv úplné znění. To se pouze zveřejňuje spolu s ní. V případě rozporu mezi konkrétní vydanou změnou a tím, jak byla tato změna zapracována do úplného znění, bude mít přednost změna samotná. Ta je totiž opatřením obecné povahy a je pro rozhodování o změnách v území závazná. Úplné znění má povahu informativního dokumentu.“ (Rozsudek KS Praha dne 15. 1. 2024, č. j. 54 A 86/2023‑62)

Úplné znění po zrušujícím rozsudku

Stavební zákon v § 114 odst. 2 říká: Při zrušení změny územně plánovací dokumentace platí územně plánovací dokumentace ve znění před touto změnou. Je-li to nezbytné, zajistí pořizovatel úpravu úplného znění.

Pokud nedojde k řádné úpravě úplného znění a bude kupř. po další změně územního plánu stále obsahovat to, co už soud jednou zrušil, pořád se v podstatě nic neděje, jen to bude chtít úplné znění opravit. Soudy říkají: „V nyní projednávané věci je však krajský soud postavený před odlišný problém. Napadená Z5-ÚP totiž nezavádí už jednou zrušené změny územního plánu. Konflikt s Rozsudkem 2023 nastává v úplném znění územního plánu, jež obsahuje tímto rozsudkem zrušené textové a grafické části Z4-ÚP. Za této situace zdejší soud nespatřuje návrh na zrušení opatření obecné povahy důvodným. Zmiňované části Z4-ÚP byly soudem již jednou zrušené, soud proto nemůže přistoupit k jejich opětovnému rušení. Z pohledu práva neexistují a nevyvolávají žádné právní účinky. Na tom nic nemění ani to, že jsou zachycené v úplném znění územního plánu. V tomto rozsahu je úplné znění územního plánu Kuřimi nicotné. Uvedení těchto již soudem zrušených částí Z4-ÚP v současném úplném znění územního plánu však nemá dopad na zákonnost nové Z5-ÚP.“ (Rozsudek KSBR čj. 63 A 8/2024 – 134 ze dne 15. 1. 2025)

Upozorňujeme, že existují pravidla jednotného standardu pro vyznačení částí územně plánovací dokumentace zrušené soudem.