Nový stavební zákon se urputně snaží zabránit vlastníkům, aby se bránili proti regulaci, kterou si obec v územním plánu usmyslí. Dokonce jim odňal možnost uplatňovat vůči návrhu územního plánu (opatření obecné povahy) námitky. Smějí bránit svoje práva jen o poznání slabším nástrojem – připomínkami. Je tento přístup v pořádku? Nemyslíme si. Myslíme si, že se nakonec najdou nespokojení vlastníci, kteří napadnou problematická ustanovení u Ústavního soudu.
Správní řád a práva vlastníků
Základní právní úpravu opatření obecné povahy (např. územních plánů, jejich změn či stavebních uzávěr) obsahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Ten v § 172 odst. 5 říká: „Vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění. Zmeškání úkonu nelze prominout.
O námitkách rozhoduje správní orgán, který opatření obecné povahy vydává. Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, se uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy (§ 173 odst. 1). Proti rozhodnutí se nelze odvolat ani podat rozklad. Změna nebo zrušení pravomocného rozhodnutí o námitkách může být důvodem změny opatření obecné povahy.“
Jak vidíte, normální právní předpis dokáže respektovat vlastnická práva celkem dobře. Uměl to i zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon (starý stavební zákon). Do 30. 6. 2024 se tak muselo o námitce vlastníka pozemků, kterému měl územní plán „uškodit“ řádně rozhodovat a toto rozhodnutí muselo být také pořádně odůvodněno, jako každé jiné správní rozhodnutí.
Když se nějakým způsobem na základě uplatněných námitek měnil návrh opatření obecné povahy, museli vlastníci dostat další šanci se k této změně vyjádřit (to zdůrazňujeme ve vztahu kupř. ke stavebním uzávěrám, protože pro podstatné úpravy návrhů územních plánů platila specifická pravidla).
Nový stavební zákon a práva vlastníků
Nový stavební zákon si rád hraje na drsnou normu. Proto v § 97 odst. 4 tvrdí, že proti návrhu územně plánovací dokumentace nelze podat námitky podle části šesté správního řádu. Tutéž mantru pak opakuje i u stavební uzávěry, v § 127 odst. 5, kde stojí, že ani proti návrhu územního opatření nelze podat námitky podle části šesté správního řádu.
Dobře. Zdá se tedy, že majitelé nemovitostí během územního plánování a pořizování stavebních uzávěr, což jsou ty nejsilnější zásahy do vlastnických práv, jaké si (kromě vyvlastnění) umíme představit, nemají k dispozici právě silné zbraně. O připomínkách, kterými si mohou dovolit proti návrhu opatření obecné povahy brojit, se totiž nerozhoduje, jen se jaksi vyhodnocují, přičemž toto vyhodnocení má být i odůvodněno. Samozřejmě je otázkou, zda toto odůvodnění má také dosahovat kvality dříve požadovaného odůvodnění rozhodnutí o námitce, nebo stačí, když je v něm „alespoň něco napsáno“).
V naší advokátní kanceláři jednoznačně doporučujeme obcím, aby připomínky vlastníků vypořádávaly ve stejné kvalitě, jako kdyby šlo o odůvodnění rozhodnutí o námitce. Jedině tak mohou být vlastnická práva, cenný atribut právního státu, skutečně zohledněna a chráněna. Navíc tím dají najevo, že chápou, co je to dobrá veřejná správa a jak se mají její orgány chovat vůči lidem.
Zbytečné pře před soudem
Vzhledem k tomu, že vlastníci již nesmí uplatňovat k návrhu územního plánu nebo stavební uzávěry námitky, snižuje se míra jejich ochrany i kvůli tomu, že patrně nebude docházet k řešení připomínek podle § 172 odst. 5 správního řádu. V tomto ustanovení se uvádí: Jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko.
V praxi se totiž může stát, že po projednání s dotčenými orgány a veřejností dojde na základě připomínek k nějaké úpravě výroku a grafické části stavební uzávěry, k této úpravě se už ale dotčení vlastníci nebudou moci nijak vyjádřit, ačkoliv bude zasahovat do jejich práv nebo je bude nějak diskriminovat – třeba se obec rozhodne dát ze stavební uzávěry nějakou výjimku vybraným vlastníkům, ale ti, kdo výjimku neobdrží a dále se jich bude stavební uzávěra týkat, se již nebudou moci vyjádřit. Doposud by tu šanci měli – buď u stavební uzávěry, nebo u návrhu územního plánu, kdy nebylo třeba opakované veřejné projednání.
To plyne i z judikatury: „Obecná právní úprava správního řádu v § 172 odst. 5 stanoví, že pokud ‚by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko.‘ Judikatura NSS soudu dovodila, že postup dle správního řádu je na místě zvážit v situacích, kde vzhledem k povaze rozhodnutí o námitkách není nutné nové veřejné projednání návrhu územního plánu.“ (Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 29. 4. 2022, čj. 51 A 90/2021-66).
Dnes by se ale dalo říci, že když vlastníci nesmí k návrhu stavební uzávěry ani územního plánu uplatnit námitky, nedočkají se ani postupu podle § 172 odst. 5 správního řádu a jediné, co jim zbývá, když obec po projednání změní závaznou část opatření, je držet pusu a zkusit to u soudu. Na vlastníky, kteří se nemohli bránit proti změně návrhu stavební uzávěry nebo územního plánu po projednání s veřejností by totiž rozhodně neměl dopadat § 307 odst. 2 nového stavebního zákona, v němž se dočteme: Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je také nepřípustný, obsahuje-li pouze důvody, které navrhovatel neuplatnil v řízení o vydání opatření obecné povahy, ač tak učinit mohl; to neplatí, jde-li o opatření obecné povahy podléhající posouzení vlivů na životní prostředí.
Na první pohled by se mohlo zdát, že by byl návrh vlastníků, kteří by namítali změny regulace, ke kterým se nevyjádřili, nepřípustný. Tak to ale logicky být nemůže. Je totiž zřejmé, že se k upravenému návrhu vyjadřovat nemohli, i kdyby tisíckrát chtěli. Co to ale znamená pro celý proces územního plánování a pořizování územních opatření (stavebních uzávěr)? Že se argumentace a dohady o vhodné regulaci přesunou před soudy? Že soudy budou všechny územní plán, jejich změny nebo stavební uzávěry podle návrhů nespokojených vlastníků rušit? Budou suplovat činnost obce?
Co mohou udělat obce, aby předešly problémům
Nemůžeme samozřejmě předvídat, jak to celé nakonec dopadne, musíme se zkrátka nechat překvapit, přičemž můžeme doufat, že buď bude nový stavební zákon novelizován (to patrně není reálné) nebo že Ústavní soud zcela nevhodnou regulaci zakazující uplatnění námitek obsaženou v § 97 odst. 4 a v § 127 odst. 5 nového stavebního zákona zruší na základě stížnosti dotčeného vlastníka nemovitosti a vše bude pěkně při starém a fungujícím, popř. že správní soudy dospějí k závěru, že s připomínkami vlastníků pozemků se má nakládat obdobně jako dříve s námitkami.
Je proto logickou otázkou, co v této bizarní situaci mají udělat obce, aby jejich územní plán či stavební uzávěry byly schopny obstát u soudu. Když dojde ke změně návrhu v závazné části opatření obecné povahy – stavební uzávěry (kupř. se doplní nové výjimky z uzávěry pro některé pozemky) nebo nepodstatné úpravě návrhu územního plánu, pak je podle našeho názoru možné postupovat obdobně podle § 172 odst. 5 správního řádu a dát vlastníkům možnost se vyjádřit. Je-li úprava návrhu stavební uzávěry značná (podstatná), pak je ke zvážení i zopakování projednání stejně jako se to dělá u územního plánu. Tím se rozhodně nic nezkazí a neumíme si představit soud, který by řekl, že šlo o hrubou nezákonnost, která má vést ke zrušení opatření obecné povahy.
Pokud obec k tomuto řešení nepřistoupí, musí se aspoň pokusit předvídat připomínky, které by mohli vlastníci uplatnit (to se samozřejmě nedá učinit v celém rozsahu různých možností, které by mohly majitele pozemků a jejich advokáty napadnout, obec se zkrátka musí pokusit udělat maximum možného). V návaznosti na to je nutné důkladně zdůvodnit nové řešení s ohledem na diskriminaci. Proto je třeba jednak návrh na základě připomínek měnit tak, aby byly nastaveny co možná nejobjektivnější podmínky, je třeba si říci, kterých pozemků se tyto objektivní podmínky týkají a ty, kterou si podobné, je nutno regulovat stejně. Vůči zbytku je pak zapotřebí vysvětlit, v čem se odlišují od pozemků, které jsou snad regulovány z pohledu vlastníka výhodněji či příznivěji. Pokud to obec neudělá, může zatížit svoje opatření obecné povahy závažnou vadou nepřezkoumatelnosti a vystavit ho riziku zrušení soudem.
Více našich článků k tématu územního plánování najdete zde.