Jedna malá středočeská obec se pokusila v územním plánu redukovat zastavitelné pozemky a jak se dalo čekat, skončila u soudu. Vyhrála ale jak u krajského, tak u Nejvyššího správního soudu. Obě instance samosprávu „podržely“ a uznaly, že má právo usměrňovat svůj územní rozvoj, i když to znamená zásah do vlastnických práv.

Obec se bránila hlavně tím, že ji sužuje nedostatek služeb, problémy se zásobováním pitnou vodou a kapacitou čističky odpadních vod, což je důsledek skokového nárůstu počtu obyvatel v posledních letech. Podle obce proto bylo zrušení zastavitelných ploch legitimním krokem, který nadto navazoval na koordinované stanovisko, jímž byla samospráva vázána. Koordinované stanovisko se mj. vyjadřovalo k problematice ochrany zemědělského půdního fondu (podle stanoviska rozsáhlé zábory zemědělské půdy neodpovídaly potřebám obce).

KS: obec zrušení zastavitelnosti dobře odůvodnila

NSS shrnul úvahy krajského soudu následovně: „Konkrétně v případě plochy Z4 rozhodla odpůrkyně o námitkách navrhovatelky zcela přezkoumatelně. Zrušení její zastavitelnosti, a naopak vytvoření zastavitelné plochy Z12, bylo provedeno s ohledem na demografický vývoj v obci, potřebu plochy pro občanskou vybavenost a také na to, že výsledný zábor zemědělského půdního fondu byl výrazně nižší oproti původnímu návrhu územního plánu. Roli hrál i odkaz na problematiku zásobování vodou.

Územní plán je v tomto směru v souladu i s principem proporcionality. Dřívější územní plán totiž dostatečně nereagoval na celkový vývoj v obci, resp. k negativními vývoji i přispěl, a proto bylo třeba do budoucna zredukovat rozsah zastavitelných ploch, snížit zatížení zemědělského půdního fondu a zajistit podmínky pro harmonický rozvoj obce. Vůči navrhovatelce pak nebylo diskriminační, že územní plán naopak ponechal zastavitelnost plochy Z3, neboť v jejím případě šlo o plochu, která není srovnatelná, a to už s ohledem na menší počet domů, které je na ní možné postavit.

Navíc plocha Z4 zdaleka nebyla jedinou zastavitelnou plochou, kterou územní plán oproti původnímu návrhu (či dřívějšímu územnímu plánu) zrušil. Je také relevantní, že od roku 2002, kdy byl přijat dřívější územní plán, navrhovatelka výrazně nepokročila v lokalitě Z4 k plánované výstavbě rodinných domů. V tom, že oproti zmíněnému územnímu plánu z roku 2002 byly některé zastavitelné plochy zrušeny, nelze v kontextu věci spatřovat porušení kontinuity územního plánování.“

Vzhledem k tomu, že kasační stížnost vlastnice byla zamítnuta, odůvodnění se patrně NSS líbilo.

NSS k důvodům pro zásah do vlastnického práva

Obec si nechala zpracovat průzkum veřejného mínění, který vedl k závěru o zásadní nespokojenosti občanů s živelnou výstavbou rodinných domů, která není doprovázená adekvátním rozvojem služeb, zkvalitněním silniční sítě, výstavbou mateřské školy apod. Právě na to pak reagoval následně územní plán, a to na jednu stranu redukcí zastavitelných ploch pro bytovou výstavbu a na druhé straně rozšířením ploch pro občanskou vybavenost. NSS zdůraznil, že popisované skutečnosti byly impulsem a celkovým rámcem pro přijetí územního plánu v napadené podobě, přičemž ta se opírala o závěry koordinovaného stanoviska.

NSSS dále reagoval na kvalitu rozhodnutí krajského soudu: „V citovaném rozsudku kasační soud v podstatě vyjádřil několik myšlenek, z nichž část bude rozvedena ještě níže. Především však z něj plyne (jak nyní správně poznamenává i odpůrkyně), že zásada legitimního očekávání není v procesu územního plánování bezbřehá a rozhodně neznamená bez dalšího to, že by nemohlo v budoucnu dojít ke změně územního plánu (tj. třeba právě z ploch zastavitelných na plochy nezastavitelné apod.)…

Zároveň je zřejmé, že územní plánování je dynamický proces, který reaguje i na reálný vývoj v území a jeho průběžně se vyvíjející podmínky a potřeby… I přes výše uvedené nelze samozřejmě přehlédnout, že stěžovatelka nepřípustný zásah do svých práv opírá o další argumenty, které v obecné rovině mohou být relevantní. Jedním z nich je tvrzená diskriminace V tomto smyslu vyplývají z územního plánu i rozsudku krajského soudu důvody, proč byla plocha Z3 ponechána jako jediná určena k zastavění pro účely bydlení.

Šlo o plochu pro účely bydlení, která byla mj. schválena i dotčeným orgánem na úseku ochrany zemědělského půdního fondu. Zároveň jde o poměrně malou plochu, v níž se předpokládají pouze asi 2 až 3 rodinné domy (jejich případnou „distribuci“ po celém území obce přitom nelze považovat za zcela racionální), nikoliv další intenzivní zástavba tak, jak by se potenciálně nabízela v případě vymezení plochy Z4 jako zastavitelné. Zároveň zde byl stanoven omezující regulativ pro uspořádání území… Proto bylo i dle krajského soudu zřejmé, že nešlo o diskriminaci stěžovatelky, ale o jednotný postup vůči všem vlastníkům. Zároveň stěžovatelka nenavrhovala žádné dílčí či kompromisní řešení a trvala na tom, aby její pozemky byly zařazeny jako zastavitelné pro účely bydlení. To bylo s ohledem na dosavadní vývoj v území pro odpůrkyni nepřijatelné, přičemž bylo třeba vzít v potaz i rozdíl mezi oběma dotčenými plochami.“

NSS ke kontinuitě územního plánování

Nejvyšší správní soud se zajímavě vyjádřil taky k principu kontinuity územního plánování: „Již z výše uvedeného plyne, že zásada kontinuity územního plánování pak bez dalšího nebrání změnám v území. Brání pouze tomu, aby ke změnám docházelo svévolně a bez náležitého odůvodnění. To ale v daném případě nenastalo. Nemožnost změn jednou vymezených ploch by představovala překážku pro ústavně garantované právo obcí na místní samosprávu.

V podmínkách odpůrkyně by to pak znamenalo nemožnost reagovat na demografický vývoj, celkovou změnu charakteru obce, či na požadavky na životní prostředí, což se u odpůrkyně týká např. otázky zásobování vodou… Ani v řízení o kasační stížnosti stěžovatelka nijak konkrétně neuvádí, jakým způsobem měla odpůrkyně řešit jí identifikované problémy v území tak, aby zároveň byly minimalizovány zásahy do individuálních práv stěžovatelky, pakliže ta stále trvala na zastavitelnosti pozemků, zejména pak plochy Z4 pro individuální bydlení. Stěžovatelka v kasační stížnosti pouze obecně nadnesla možnost etapizace, stanovení přísnějších regulativů či vymezení pozemků v ploše Z4 pro jiné účely než bydlení.

Ačkoli odpůrkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí protiargumenty k takovým návrhům, nepovažuje soud za nutné se jimi podrobně, stejně jako samotnými stěžovatelčinými návrhy, zabývat. Příhodný prostor pro tento aspekt hledání proporcionálního řešení měla stěžovatelka v procesu přijímání územního plánu. Pakliže jej nevyužila, a stále trvala bez dalších ústupků na jí požadovaném řešení (zastavitelnost pozemků pro rodinné domy), nelze odpůrkyni vytýkat, že pro stěžovatelku sama aktivně nevyhledávala alternativní řešení a v tomto smyslu jí je nepředestírala.“

NSS k ochraně ZPF

NSS dále konstatoval: „Z územního plánu vyplývá, že zřízením plochy Z12 skutečně dojde k záboru 2 ha půdy v I. třídě ochrany zemědělského půdního fondu pro využití OV (zároveň stěžovatelka nebere v potaz, že jí zmiňovaný zábor 4,7 ha se netýká jen plochy občanské vybavenosti, ale zahrnuje i plochu K19, která je vymezena jako zeleň s parkovou úpravou kolem lokality Z12; plochu K27, která je tvořena pásem ochranné a izolační zeleně mezi železnicí a lokalitou Z12 o šíři asi 10 m; část lokálního biokoridoru LBK6 v jižní části dotčených pozemků a část plochy zemědělské). Tento zábor řádně posoudil dotčeným orgánem, jehož stanoviskem byla odpůrkyně vázána…

V tomto kontextu byly shledány relevantní důvody pro zrušení některých zastavitelných ploch, a naopak pro vymezení jiných, které reagují na negativní vývoj obci, popř. potřeby obyvatel (opakovaně zmiňovaná „satelizace“ obce či nedostatek občanské vybavenosti). Za takových podmínek (výrazný veřejný zájem např. na dobudování občanské vybavenosti) je akceptovatelné, pokud se v některých místech zastavitelnost ploch zruší a v jiných zavede, byť je záborem následně dotčena i půda vyšší bonity. Zároveň je v kontextu věci zřejmé, že celkové zatížení zemědělského půdního fondu se v konečném důsledku snížilo.“

Rozsudek NSS čj. 4 As 356/2021-61 ze dne 21. 11. 2023, dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice územního plánování zde.