Zastupitelstvo jednoho menšího jihomoravského města vydalo v roce 2020 nový územní plán a v něm redukovalo zastavitelné plochy. Pozemky, které byly v předchozím územním plánu součástí plochy Br/2 (bydlení rezidenční) a byly určeny k zastavění rodinnými domy s max. 2 podlažími, se nově ocitly ve stabilizované ploše lesa, krajinné zeleně a v návrhová krajinné ploše smíšené s rekreačním využitím. To se samozřejmě vlastníkům dříve lukrativních pozemků nelíbilo, u krajského soudu, ani u Nejvyššího správního ale neuspěli.

Krajský soud: pozemky jsou zarostlé lesním porostem a mohou plnit funkci zeleně

Podle krajského soudu „v posuzovaném území převážil veřejný zájem na ochranu vzrostlé zeleně před zastavěním. Z odůvodnění ÚP je zřejmé, že rozvoj ploch zeleně považuje odpůrce za prioritní, a proto byla patrná jeho snaha zachovat stávající zeleň, zejména umístěnou v zázemí města, a dále ji rozvíjet. Je proto pochopitelné, proč dal odpůrce přednost zachování existující vzrostlé zeleni (les a navazující krajinná zeleň), která je schopna okamžitě plnit svůj krajinotvorný a rekreační účel, oproti dosavadní urbanistické koncepci (zastavitelné ploše umožňující umístění rodinných domů).“

Dále soud řekl, že okolnosti vzniku lesa „nejsou pro posouzení věci nikterak významné; podstatné je pouze to, že pozemky jsou více než 20 let zalesněny a lesy se v dané lokalitě skutečně nachází (což ani sami navrhovatelé nikterak nezpochybňovali). Navrhovatelé rovněž nijak neprokázali, že by zalesňování pozemků nějakým způsobem bránili. Krajský soud proto souhlasil s odpůrcem, který vycházel z prostého faktu, že pozemky jsou zarostlé lesním porostem a keři, a proto plní (a do budoucna mohou plnit) funkci krajinné zeleně. Pokud jde o tvrzení navrhovatelů, že je les zdevastovaný suchem a kůrovcem, k tomu navrhovatelé nepředložili žádný přesvědčivý důkaz, který by špatný stav lesa potvrzoval… Nic tak nenapovídá tomu, že by měl les v blízké době samovolně vymizet.“

Jak soud hodnotil přiměřenost přijatého řešení?

Podle krajského soudu je zachování lesa proporcionální: „Uvedl, že lesní plochu, která se v území dlouhodobě nachází, je nutné cestou územního plánování chránit, a proto bylo vymezení stabilizované plochy lesa racionálním krokem. Lesní zákon sice nezakazuje vymezení zastavitelných ploch v pozemcích pokrytých lesem, avšak v případě jejich zastavění se musí jednat o zcela výjimečné situace, které musí být velmi důkladně odůvodněny.

Jelikož původní územní plán ani žádná jeho změna nereflektovaly existenci lesa (o čemž svědčí i skutečnost, že sám odpůrce prodal své lesní pozemky soukromým zájemcům za účelem výstavby), bylo nutné zkoumat, zda bylo vymezení stabilizovaných ploch zeleně proporcionální vůči vlastnickému právu navrhovatelů. Veřejné zájmy, které převážily nad ochranou vlastnického práva, odpůrce identifikoval na str. 24 a 64–66 odůvodnění ÚP.

Jednalo se zejména o zajištění zázemí pro krátkodobou rekreaci obyvatel, funkci ekologickou (protierozní, retence vody v krajině, větrolam chránící zastavitelnou plochu) a krajinotvornou (přirozený rámec zastavitelných ploch). Les a krajinná zeleň má také oddělovat plochu bydlení od stávající zahradní kolonie a odstiňovat její negativní vlivy (hluk sekaček, imise kouřem) a chránit plochy rekreace před hlukem z obslužné dopravy. Mezi další uvedené důvody patří ochrana krajinného rázu, respektování ochranného pásma lesa a předimenzovanost stávající zátěže v lokalitě Kamínky bydlením bez dostatečného rekreačního zázemí.“

K námitce legitimních očekávání vlastníků

Pokud jde o legitimní očekávání, KS shrnul věc následovně: „Odpůrce se dle krajského soudu také uspokojivě vypořádal s tvrzeným legitimním očekáváním navrhovatelů a údajnou nerovností. Správně poukázal na fakt, že navrhovatelé měli po celou dobu účinnosti předchozího územního plánu (tj. 22 let) možnost své pozemky využít ke stavebním účelům, avšak neučinili tak. Namísto toho nechali část z nich zalesnit (respektive zalesnění nijak nebránili).

Naproti tomu jiní vlastníci získali za účinnosti předchozího územního plánu rozhodnutí dle stavebního zákona, či dokonce již stavbu realizovali; předpokladem pro získání těchto rozhodnutí bylo vynětí pozemků z lesního půdního fondu. Tento stav musel odpůrce při tvorbě ÚP reflektovat. Nový územní plán nemusel podle krajského soudu bez dalšího umožnit zástavbu i vlastníkům srovnatelných pozemků, kteří ovšem nedisponují žádným územním rozhodnutí, ba o něj ani nepožádali. Nadto navrhovatelé nepředložili žádný důkaz o tom, že by se odpůrce dopustil nerovného zacházení, jelikož v předmětném lese nevymezil žádnou novou zastavitelnou plochu, na níž by nebyla výstavba za účinnosti původního územního plánu povolena.“

A co na ochranu lesa řekl Nejvyšší správní soud?

NSS se tentokrát postavil na stranu lesa (vzhledem k tomu, jak za to onehdy dostal přes prsty od Ústavního soudu, je to projev značné odvahy): „Stěžovatelé v této souvislosti namítali, že lesní porost byl vysázen bez jejich vědomí a nikdy jej neobhospodařovali. Krajský soud k tomu konstatoval, že tyto skutečnosti nejsou pro posouzení věci podstatné, s čímž se Nejvyšší správní soud výše ztotožnil. Stěžovatelé sami uvedli, že pozemky byly zalesněny v 90. letech 20. století tehdejšími nájemci. Ačkoliv stěžovatelé nyní vyjadřují nesouhlas s provedenou výsadbou stromů, nepředložili důkazy, kterými by prokázali, že s výsadbou nesouhlasili, či se proti ní nějakým způsobem bránili.

Navíc je nutné zdůraznit, že k výsadbě došlo před více než 20 lety. Je tedy skutečně zcela bezpředmětné zkoumat, kdo provedl výsadbu. Podstatnější otázkou je, zda se skutečně jedná o les, tedy zda pozemky plní funkci lesa. Nejvyšší správní soud proto souhlasí s krajským soudem, že otázka vzniku lesa byla pro posouzení proporcionality přijatého řešení nepodstatná. Nejvyšší správní soud proto dále zkoumal, zda byl odpůrce oprávněn vycházet z pouhého faktu, že jsou pozemky zarostlé lesním porostem a keři, či zde existují důvodné pochybnosti, zda se skutečně jedná o les. Zde je nezbytné zdůraznit, že stěžovatelé samotnou existenci lesa na předmětných pozemcích nezpochybňovali.

Z obsahu žaloby a kasační stížnosti je nicméně zřejmé, že stěžovatelé zastávají názor, že les již neplní svou funkci, jelikož byl značně poškozen v důsledku sucha a napadení kůrovcem. Na podporu svého tvrzení předložili odborný posudek, který se však (jak již bylo uvedeno výše) netýkal stavu dřevin, nýbrž povrchových vod, a dále fotografie, na nichž byly patrné uschlé části dřevin, avšak v pozadí byly znatelné také zelené části stromů. Krajský soud proto uzavřel, že se jednalo o nepodložené tvrzení, s čímž Nejvyšší správní soud souhlasí.“

NSS: město nemohlo existenci lesa ignorovat

NSS jednoduše vlastníkům řekl, že sice měli zastavitelné plochy a teď mají les, ale že to nevadí: „Nejvyšší správní soud plně rozumí nevoli stěžovatelů, kteří zařazením pozemků do plochy L a KZ přišli o eventuální možnost pozemky využít k zástavbě, nicméně i v této souvislosti nelze než přisvědčit krajskému soudu, že stěžovatelé možnosti umístit na předmětných pozemcích stavby v době účinnosti předchozího ÚP nevyužili, a rovněž se ani proti zalesnění oblasti žádným způsobem nebránili…

Lze souhlasit i s názorem krajského soudu, že není zcela bez významu fakt, že stěžovatelé žádným způsobem nebrojili proti zalesnění, tedy vzniku stavu, který byl důvodem pro změnu regulace tohoto území napadeným ÚP. Pokud jsou pozemky v katastru nemovitostí zapsány jako lesní pozemky, čemuž odpovídá i aktuální stav, bylo zcela racionální a do jisté míry i očekávatelné, že odpůrce v rámci nového ÚP bude usilovat o sjednocení údajů v katastru nemovitostí a skutečného stavu v území s přípustným využitím dle územního plánu. Navíc povinnost chránit lesní porosty vyplývá z lesního zákona (viz § 14 odst. 1 lesního zákona).

Odpůrce tak nemohl existenci lesa ignorovat; naopak, pokud neexistoval jiný závažný důvod, byl povinen jej chránit, což učinil tím, že zalesněnou plochu učinil nezastavitelnou. Odpůrce přitom v odůvodnění ÚP uvedl konkrétní veřejné zájmy, které převážily nad ochranou soukromého vlastnictví, a to například na str. 24, 64-66, 69 a 73. Nejvyšší správní soud proto neshledal výsledné řešení ÚP neproporcionální, jelikož odpůrce představil logickou a ucelenou argumentaci a uvedl konkrétní veřejné zájmy, které v posuzovaném případě převážily nad zájmem na ochraně soukromého vlastnictví. Z výše uvedeného je tak patrné, že stěžovatelé nemohli nabýt dostatečně silné legitimní očekávání o způsobu využití svých pozemků (k výstavbě) jen na základě kupních smluv uzavřených s jinými osobami v letech 2004 a 2005.“

Ústavní soud vs. NSS: boj na život a na smrt o lesní porost

Je zábavné sledovat rozmíšky mezi Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem ohledně toho, zda má přednost vlastnické právo jednotlivce a právo na samosprávu obcí (názor Ústavního soudu), nebo ochrana lesa (názor Nejvyššího správního soudu).  NSS se totiž v komentovaném rozsudku odmítl přidržet nedávné rozhodovací praxe „svého nadřízeného“, a tak můžeme jen s napětím čekat, jestli se nakonec soudci ještě kvůli lesům nepoperou, když na rozdíl od NSS Ústavní soud tvrdí:

„Došlo-li ke zrušení části územního plánu pro údajné porušení § 14 odst. 1 lesního zákona, je třeba připomenout, že ‚s ohledem na ústavní garance práva na samosprávu není možné vycházet pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má – bez ohledu na výhradu zákona – i materiální aspekt, resp. vlastní ústavní obsah. Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně zaručeného práva na územní samosprávu vyprázdnit nebo fakticky eliminovat‘.“

Ústavní soud pak ještě dodal, že je sice pravdou, že „se § 14 odst. 1 lesního zákona (požadavek dbát na zachování lesa v procesu územního plánování) vztahuje na lesy en bloc, nelze při poměřování zájmu na zachování lesa na straně jedné, a práva obce na samosprávu (resp. její rozvoj) na straně druhé, v konkrétním případě přehlížet, že veřejný zájem na zachování (oproti nedalekému lesnímu komplexu rozlohou minoritního) čistě hospodářského lesa na hranici mýtního věku, tvořícího izolovaný porost uprostřed plochy zástavby, je z podstaty věci nižší, než veřejný zájem na zachování lesů ochranných, případně lesů zvláštního určení. Jinými slovy řečeno, nelze považovat za zákonný přístup správních soudů, které při poměřování dvou zájmů, odmítly jakkoliv zohlednit kategorizaci lesů podle § 2 lesního zákona.“ Existence nějakého „hloupého“ lesa prostě soudce z Joštovy na rozdíl od jejich sousedů rozházet nemůže.

Podle rozsudku NSS ze dne 25. 10. 2023, čj. 3 As 353/2021 – 46, dostupný na www.nssoud.cz

Více našich textů k problematice územního plánování najdete zde.