To, že Ústavní soud není odborníkem na řadu témat, o kterých rozhoduje, není tajemstvím. Jedním z nich je nepochybně územní plánování, kterému mnohem více rozumí soudci na krajských soudech a zejména pak Nejvyšším správním soudu. To se ukázalo i při posledním rozhodování naší nejvyšší soudní instance o územním plánu Vracova a ochraně lesa. V tomto článku se pokusíme zmatený a značně nepochopitelný nález popsat, ačkoliv to vzhledem k jeho nízké odborné kvalitě není vůbec snadný úkol. Zásadním výsledkem je, že Ústavní soud ze záhadných důvodů uškodil obcím a přírodě.

K aktivní legitimaci spolku

Vracov vydal územní plán, do jehož pořizování se zapojil spolek LESOBOR. Na větší ploše v obci je les a nově byla na její části vymezena plocha přestavby určená pro bydlení, přičemž ploch pro bydlení je v obci více. Podle názoru spolku byl proto územní plán v rozporu se zájmem na ochraně lesa, kterému nelze nadřadit zájem na další výstavbě dosud nezastavěného území.

Krajský soud v Brně se nejdříve musel vypořádat s některými značně bizarními názory advokátky obce na aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy: „K odmítnutí návrhu pro nedostatek aktivní procesní legitimace nemůže vést ani argumentace odpůrce, že k podání návrhu by neměl být oprávněn ten, kdo byl aktivní v procesu přijímání napadeného OOP. Předně je nutno poznamenat, že argumentace odpůrce je v této části zcela nelogická a vnitřně rozporná. Kromě toho závěr odpůrce nelze opřít ani o žádné konkrétní pravidlo (či princip) obsažený v účinné právní úpravě.

Odpůrce naprosto popírá smysl správního soudnictví, když uvádí, že by k soudnímu přezkumu nemělo dojít proto, že již byly námitky navrhovatele jednou přezkoumány – odpůrcem. Smyslem správního soudnictví je právě naopak poskytnout možnost přezkoumat postup orgánů veřejné moci, tj. mimo jiné i to, jakým způsobem ony dříve přezkoumaly námitky navrhovatele… V rámci své „argumentace“ přitom odpůrce zastává jednak názor, že by aktivní procesní legitimaci měly mít jen osoby aktivní v průběhu procesu přijímání OOP, jednak názor, že navrhovatel nebyl aktivně procesně legitimován k podání návrhu právě proto, že byl aktivní v průběhu procesu přijímání OOP. Ať už snad odpůrce své závěry dovozuje z judikatury, z níž jej ovšem dovodit nelze, nebo ji dovozuje snad navzdory této judikatuře, potažmo bez ohledu na ni, musí soud konstatovat, že pro závěry odpůrce neexistuje žádný zákonný podklad ani racionální či legitimní důvod. Skutkové okolnosti případu se nijak nevymykají běžným případům a v postupu navrhovatele nelze spatřovat zneužití práva.“

Právní zástupkyně se této podivné myšlenky nevzdala ani v kasační stížnosti, proto se vyjadřoval i Nejvyšší správní soud: „S krajským soudem lze přitom plně souhlasit i v tom, že skutkové okolnosti nynějšího případu se nijak nevymykají běžným případům. Ani z ničeho jiného nevyplývá tvrzené zneužití práva navrhovatelem. Navrhovatel postupoval v mezích právní úpravy.

Pokud přitom stěžovatel dále tvrdil, že navrhovatel (i jeho členové) se proti územnímu plánu bránili v procesu jeho pořizování námitkou, která byla odpůrcem vyřízena, a navrhovatel se tak měl proti tomuto vyřízení námitky bránit ve dvouměsíční lhůtě (a nemohl návazně podat návrh na zrušení územního plánu v jednoroční lhůtě podle § 101b odst. 1 s. ř. s.), je nutno uvést, že uvedený názor neplyne z právní úpravy ani z navazující judikatury. I osoby, jejichž námitky byly v průběhu pořizování územního plánu vypořádány, se mohou… domáhat přezkumu územního plánu. Nutno přitom pro úplnost dodat, že možnost samostatného přezkumu rozhodnutí o námitkách je výrazně omezena… Lze tedy uzavřít, že navrhovatel byl aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení předmětné části územního plánu. Krajský soud proto nepochybil, pokud návrh věcně projednal.“

O co šlo

Krajský soud shrnul situaci takto: „Navrhovatel především namítá, že odpůrce upřednostnil soukromé zájmy vlastníků pozemků nad veřejným zájmem na zachování lesa, nezdůvodnil potřebnost změny využití této plochy a nerespektoval zákonnou ochranu pozemků plnících funkci lesa a ochranu krajinného rázu. V souvislosti s tím namítá také procesní pochybení (nepřezkoumatelnost stanoviska SEA, nerespektování stanoviska Krajského úřadu Jihomoravského kraje) a neproporcionalitu přijaté regulace. Krajský soud považuje za potřebné zdůraznit, že obce při schvalování územního plánu obecně disponují širokou mírou uvážení. Úkolem soudu při přezkumu územního plánu je pak pouze posoudit, zda řešení zvolené obcí nevybočuje z mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování či ústavními právy dotčených subjektů.

Soud neposuzuje to, zda je určité uspořádání území vhodnější, účelnější a podobně, nýbrž to, zda se varianta zvolená obcí vešla do zákonných mantinelů Ony zákonné mantinely pro změnu plochy zahrnující pozemky, které byly dosud určené k plnění funkcí lesa a na nichž se nachází lesní porost, na pozemky určené k zastavění je nutno hledat především v lesním zákoně. Za zcela zásadní je nutno považovat již vymezení účelu zákona v jeho § 1. V rámci něj zákonodárce zdůraznil, že les představuje národní bohatství a tvoří nenahraditelnou složku životního prostředí. Již z tohoto ustanovení plyne zřejmý veřejný zájem na zachování a obnově lesních porostů, respektive na tom, aby byly pozemky s lesním porostem pokud možno trvale využívány k plnění funkcí lesa. Tento veřejný zájem je pak konkretizován v řadě dalších ustanovení, která stanoví omezení a povinnosti pro vlastníky lesních porostů a pozemků určených k plnění funkcí lesa, správní orgány, i projektanty či pořizovatele územně plánovací dokumentace

Krajský soud dále poznamenal: „Již ze samotné existence veřejného zájmu na zachování, udržování a obnovování lesa je patrné, že změna využití ploch na pozemcích dosud určených k plnění funkcí lesa na plochy zastavitelné je možná pouze v případě, že na tomto způsobu uspořádání území převáží jiný veřejný zájem (kam lze řadit i významný obecní zájem). Tento závěr je analogický k závěrům judikatury, která se zabývala přípustností vymezení nově zastavitelné plochy pro bydlení na pozemcích zemědělského půdního fondu. Ačkoliv úprava ochrany zemědělského půdního fondu zahrnuje pochopitelně speciální pravidla, považuje soud za nanejvýš vhodné, aby ochrana lesa jakožto národního bohatství a nenahraditelné složky životního prostředí podléhala přinejmenším stejné úrovni ochrany v rámci územního plánování jako ochrana zemědělského půdního fondu.“

Soudu se nelíbilo, že „za veřejný zájem, který podle textové části odůvodnění napadeného OOP (soud zde pro přehlednost poznamenává, že dále rozlišuje mezi textovou částí odůvodnění napadeného OOP a textovou částí napadeného OOP) převážil nad zájmem na zachování lesa, byl označen veřejný zájem na hospodárném uspořádání území a na vytvoření zastavitelné plochy v návaznosti na bezprostřední okolí, potažmo na doplnění stávající zástavby (má jít o dostavbu oboustranně zastavěné ulice).“  Nikdo by skutečně nečekal, že něco takového může dostat přednost před ochranou přírody, zvláště v dnešní době.

KS k zájmu na uspokojování bytové potřeby

Krajský soud se vypořádal i se zájmem na uspokojení bytové potřeby (který považuje za významný): „Jiným veřejným zájmem (v tomto případě obecním zájmem), který by mohl převážit nad veřejným zájmem na zachování lesa, by mohl být zájem na uspokojení bytových potřeb občanů obce. Odhlédne-li soud od skutečnosti, že tato potřeba nebyla výslovně uvedena jako důvod pro vymezení plochy P2 (snad by takový účel bylo možné dovodit z bodu 13.2 textové části odůvodnění napadeného OOP, kde se uvádí, že je navrhován trvalý zábor pozemků určených k plnění funkcí lesa „z důvodu zajištění obytné funkce sídla“), je zřejmé, že odpůrce v textové části odůvodnění napadeného OOP použil v bodě 11 predikci budoucích bytových potřeb obecně pro souhrnné zdůvodnění počtu nově vymezených ploch určených pro bydlení.

Již z tohoto zdůvodnění je ovšem patrné, že změna využití dotčené plochy není přímo vyvolána bytovými potřebami. Odpůrce totiž odhaduje, že bude potřeba stanovit nové plochy pro 200 bytů (kterými se z 95% rozumí rodinné domy), a proto stanovuje nové plochy pro 227 až 242 bytů (viz tabulka na str. 93 textové části odůvodnění napadeného OOP). Jestliže na ploše P2 má být umístěno 9 bytů, je zřejmé, že pro uspokojení bytových potřeb občanů obce plně postačí ostatní plochy určené k bydlení. Uvedená skutečnost je umocněna ještě tím, že v rámci výpočtů odpůrce do oněch 200 bytů, které bude potřeba nově umístit, zahrnuje 139 bytů, které představují odpad bytového fondu. Odpad bytového fondu ovšem v žádném případě automaticky neznamená potřebu stanovit nové plochy určené k zastavění…

Soud zdůrazňuje, že výše popsané nadsazení potřeby vymezení nových zastavitelných ploch pro bydlení by nutně samo o sobě nepředstavovalo vybočení z mantinelů stanovených pro územní plánování. V nyní posuzované věci však tato skutečnost podtrhuje závěr, že důvodem pro změnu využití plochy P2 reálně v žádném případě nemůže být zajištění bytové potřeby občanů obce. Ani zájem na řešení bytových potřeb proto v daném případě nemůže převážit nad veřejným zájmem na zachování lesa. Bytovou potřebu lze totiž zjevně bez potíží uspokojit jiným způsobem, který nebude kolidovat s tímto veřejným zájmem.“

KS: důvodem pro změnu byl soukromý zájem vlastníků

Krajský soud tedy na základě těchto zjištění uzavřel: „Z výše uvedeného a ze skutečnosti, že i dle odpůrce byla změna využití předmětné plochy provedena na žádost vlastníků pozemků, je patrné, že reálným důvodem pro změnu využití plochy P2 nebyl konkrétní veřejný zájem či obecní zájem, nýbrž soukromý zájem vlastníků dotčených pozemků. Soud však nevidí žádný důvod, proč by obecně zájem vlastníků pozemků (nutno podotknout, že tento zájem nebyl blíže zdůvodňován) měl bez dalšího převážit nad veřejným zájmem na zachování lesa. Jak plyne z čl. 11 Listiny základních práv a svobod, odrazem základního práva vlastnit majetek jsou také povinnosti…

Soud proto považuje za legitimní po vlastnících dotčených pozemků žádat, aby byly tyto pozemky nadále využívány jako pozemky určené k plnění funkcí lesa. Nutno poznamenat, že ve světle citovaných ustanovení není rozhodné ani to, o jaký typ lesa se jedná (tj. hospodářský les), ani to, že předmětný les je na hranici mýtního věku. Případné vymýcení lesa totiž zakládá povinnost jej obnovit, tj. provést výsadbu nového lesního porostu. Vlastník lesa je zároveň z titulu svého vlastnického práva povinen předcházet vzniku škod. Neobstojí proto ani argumentace odpůrce ochranou obyvatel či prevencí vzniku škod, neboť tyto cíle mohou být naplněny již tím, že bude po vlastníkovi požadováno dodržování jeho zákonných povinností.“

Rozpor s názory dotčených orgánů a závěr

Krajský soud ještě řekl, že Krajský úřad Jihomoravského kraje ve svém stanovisku sice vyslovil souhlas s návrhem územního plánu, „ale stanovil požadavek na vyloučení plochy P2 z důvodu, že se jedná o plochu neakceptovatelnou, neboť může mít významný negativní vliv na environmentálně cennější segment krajiny – na les, jakožto významný krajinný prvek, a na krajinný ráz.

Odpůrce sice nebyl tímto požadavkem striktně vázán a mohl se od něj odchýlit, nicméně musel by předložit pádné argumenty pro to, že naopak k významnému negativnímu vlivu na les a krajinný ráz nedojde, nebo že tento negativní vliv bude vyvážen naplněním jiného veřejného zájmu. Ani jedno však odpůrce neučinil. Předložil pouze důvody, které, jak výše uvedeno, nemohou převážit nad veřejným zájmem na zachování lesa, tudíž ani nemohou vyvážit negativní vlivy zásahu do lesa. Výše uvedené stanovisko Krajského úřadu Jihomoravského kraje přitom plně odpovídá původnímu stanovisku SEA…

Je pravdou, že ve stanovisku SEA bylo možné spatřovat určitou vnitřní rozpornost, neboť stanovisko zároveň navrhlo na straně 55 zmírňující opatření pro případ, že by na ploše P2 nebyl zachován stávající porost. Způsob, jakým měla být tato nejasnost odstraněna, je však podle názoru soudu zcela nedostačující… Za této situace musí dát soud za pravdu navrhovateli v tom, že odůvodnění SEA je v rozporu s jeho závěry (výrokem), a je tak nepřezkoumatelné“

Krajský soud proto dospěl k tomu, že „výše uvedené vady představují rozpor napadené části OOP se zákonem, rozpor s požadavkem proporcionality a zásadní procesní pochybení. Procesní pochybení spočívá v tom, že se napadené OOP opírá o nepřezkoumatelné stanovisko SEA. Rozpor se zákonem (primárně s § 14 odst. 1 lesního zákona a § 18 odst. 4 stavebního zákona) spočívá v tom, že deklarovaný účel změny využití plochy P2 nepřeváží nad veřejným zájmem na zachování lesa a sledované cíle lze naplnit alternativami. A nakonec rozpor s požadavkem proporcionality spočívá v tom, že deklarované i skutečné důvody pro změnu využití plochy P2 jsou s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu ve zjevném nepoměru k veřejnému zájmu na zachování lesa.“ Proto část územního plánu zrušil.

Nejvyšší správní soud se se závěry krajského soudu ztotožnil, čemuž se nelze divit – argumentace Krajského soudu v Brně byla dobrá a logická. My sami jsme byli přesvědčeni, že Ústavní soud nemůže podle našeho názoru nesmyslné ústavní stížnosti vyhovět. Nicméně stalo se. Z nálezu přímo kape absolutní nepochopení problematiky územního plánování a ochrany přírody a krajiny.

Ústavní soud do všeho „hodil vidle“

Nález Ústavního soudu je hodně nejasný, těžko se v něm hledají konkrétní argumenty a původně jsme zvažovali, zda o něm vůbec psát. Nakonec převážila nespokojenost z jeho obsahu a nutnost varovat obce před v něm uvedenými názory, které jim v mnoha ohledech výrazně škodí. Aspoň nějaké argumenty nalezneme až v bodě 38 z celkových 46 bodů nálezu, kdy se Ústavní soud vyjádřil k rozsudku Krajského soudu v Brně, přestože jej advokátka obce nenapadla, což je další vtipný prvek celé kauzy.

Soudce zpravodaj Suchánek se domníval, že „v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy (územního plánu) nebylo podle názoru Ústavního soudu v souladu s výše uvedenými obecnými východisky prokázáno a v následných soudních rozhodnutích rovněž náležitě vyloženo, že by jednání obce bylo v „příkrém rozporu se zájmy“ chráněnými lesním zákonem, resp. že by činnost obce v samostatné působnosti byla se zájmem na zachování lesa „v nepochybném rozporu“.“

I když je podle Ústavního soudu pravdou, že „se § 14 odst. 1 lesního zákona (požadavek dbát na zachování lesa v procesu územního plánování) vztahuje na lesy en bloc, nelze při poměřování zájmu na zachování lesa na straně jedné, a práva obce na samosprávu (resp. její rozvoj) na straně druhé, v konkrétním případě přehlížet, že veřejný zájem na zachování (oproti nedalekému lesnímu komplexu rozlohou minoritního) čistě hospodářského lesa na hranici mýtního věku, tvořícího izolovaný porost uprostřed plochy zástavby, je z podstaty věci nižší, než veřejný zájem na zachování lesů ochranných, případně lesů zvláštního určení. Jinými slovy řečeno, nelze považovat za zákonný přístup správních soudů, které při poměřování dvou zájmů, odmítly jakkoliv zohlednit kategorizaci lesů podle § 2 lesního zákona.

Tímto Ústavní soud netvrdí, že hospodářský les musí vždy ustoupit jiným zájmům v procesu územního plánování, nebo že snad nepožívá žádné právní ochrany. Zdůrazňuje pouze nutnost zákonem stanovenou kategorizaci jednotlivých lesů, a z ní fakticky vyplývající různou míru potřebnosti jejich zachování, zohlednit při poměřování dvou práv, resp. ústavních ‚statků‘.“

Ústavní soud dále říká: „Došlo-li ke zrušení části územního plánu pro údajné porušení § 14 odst. 1 lesního zákona, je třeba připomenout, že ‚s ohledem na ústavní garance práva na samosprávu není možné vycházet pouze ze znění zákona, neboť právo na samosprávu má – bez ohledu na výhradu zákona – i materiální aspekt, resp. vlastní ústavní obsah. Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně zaručeného práva na územní samosprávu vyprázdnit nebo fakticky eliminovat‘.“ Těžko říct, co tím bylo vůbec myšleno ve vztahu k požadavku na zákonnost územního plánu, k pochopení je asi třeba absolvování nějaké vyšší dívčí a ne právnické fakulty.

Komické, nebo spíše až na hraně absurdnosti, jsou i další názory soudu na Joštově: „Aniž by byl Ústavní soud oprávněn přezkoumávat správnost stanoviska SEA, je nutno zdůraznit, že případná vnitřní rozpornost či nejednoznačnost tohoto stanoviska vydaného krajským úřadem v přenesené působnosti nemůže jít bez dalšího k tíži obce vydávající územní plán v samostatné působnosti, tj. realizující své ústavně zaručené právo na samosprávu (bod 30 výše). Obec logicky vycházela z předpokladu presumpce platnosti a správnosti tohoto stanoviska vydaného státním orgánem a postupovala v souladu s jeho částí, která vymezení plochy přestavby P2 při využití zmírňujícího opatření v podobě stanovení limitu zastavitelnosti plochy umožnila. Nejvyšší správní soud tím, že toto pochybení krajského soudu vzdor námitce stěžovatelky o porušení práva na samosprávu, ignoroval, resp. pouze odkázal na odůvodnění rozsudku krajského soudu (viz výše bod 11 in fine), sám porušil její právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny.“

Ani to, přiznáme se bez mučení, nejsme s to pochopit do té míry, abychom mohli ostatní poučovat o výkladu myšlenek Ústavního soudu. Znamená to tedy, že se nemají přezkoumávat i stanoviska, která byla pro územní plán závazná? Nebo co tím chtěli soudci říci? Pokud tomu rozumíte, napište nám.

Třešničkou na dortu spláceném pejskem a kočičkou v talárech je: „Nejvyššímu správnímu soudu konečně nelze přisvědčit ani v tvrzení, že se krajský soud „nezabýval tím, zda by na dané ploše bylo dle jeho názoru vhodnější vymezit tu či jinou plochu, ale tím, zda stěžovatel při vymezení dané plochy postupoval v souladu se zákonem…“ (bod 27 odůvodnění), pročež nezasáhl do práva obce na samosprávu. V kontrastu s tím je však argumentace krajského soudu například v bodu 19 odůvodnění jeho rozsudku, podle něhož by stěžovatelka „měla primárně hledat řešení, která budou využívat pro uspokojení bytových potřeb stávající plochy, tj. včetně ploch, na nichž se nachází odpad bytového fondu, tj. de facto neobývané zchátralé budovy“. Tím však správní soudy bez znalostí místních podmínek a konkrétních ekonomických rozvah aktivně vstupují do politického rozhodování zastupitelstva obce, které jednomyslně přijalo předmětné řešení (územní plán).“

Pak ještě Ústavní soud svůj výplod korunoval sdělením: „Pokud správní soudy v té souvislosti rovněž poukázaly na to, že podle bodu 3.2 Politiky územního rozvoje má být při rozvoji bydlení upřednostňován „rozvoj uvnitř zastavěného území“, pominuly, že předmětné zbytky lesního porostu na ploše přestavby P2 představují „enklávu“ uvnitř zastavěného území s vybudovanou technickou infrastrukturou, přičemž vymezení plochy přestavby právě na tomto místě může představovat ekonomicky rozumné řešení. Příhodná je v té souvislosti ostatně argumentace stěžovatelky v replice k vyjádření Nejvyššího správního soudu (bod 21 výše), že nebyly brány v potaz konkrétní okolnosti věci, včetně toho, že existence hospodářského lesa, který sloužil k těžbě dřeva, není uvnitř obce (na ploše obklopené rodinnými domy) z mnoha důvodů žádoucí.“

Pro názornost přikládáme výřez z Mapy.cz, les zakroužkován:

V územním plánu vypadá plocha takto (nalevo vidíte další rozsáhlé vymezené zastavitelné plochy):

Ví Ústavní soud o tom, že třeba takové brněnské Lužánky nebo pražská Stromovka jsou „enklávou“ uvnitř zastavěného území? Měly by snad být tyto stromy překážející územnímu rozvoji vykáceny? Nebo jak to soudci vidí? Když už tak moc soudci apelují na to, aby se braly v potaz místní podmínky, je nutno říci, že onen zpropadený les, o který šlo, se nachází na okraji obce, nikoliv někde uprostřed, jak by se z dramatizace celé kauzy, jakou předvádí US snad mohlo nezasvěceným zdát. Má jen tu smůlu, že už onen okraj obce okolo něj byl postupně zastavěn novými domy s bazény, které vytlačily přírodu. To je podle názoru Ústavního soudu důvod pro další a další kácení.

Nejvyšší správní soud bude rozhodovat znovu

Ústavní stížnost nebyla zřejmě zpracována zrovna nejkvalitněji, neboť v petitu nebyl požadavek na zrušení rozsudku krajského soudu, ale jen toho z dílny NSS. Část územního plánu obce Vracov je tedy nadále zrušena a je na Nejvyšším správním soudu, jak se s nesmysly v nálezu vypořádá. Doufejme, že ne v neprospěch ochrany životního prostředí.

Pokud by totiž NSS potvrdil, že soukromý zájem na developerské komerční výstavbě převažuje nad zájmem na ochraně lesa a přírody celkově, bude to velký průšvih pro mnoho samospráv, které se právě s odkazem na nutnou ochranu životního prostředí snaží vypořádat s neblahým dědictvím v podobě příliš rozšafných územních snaží omezit rozsáhlé zastavitelné plochy, neboť další a další výstavba přináší obcím celou řadu velmi náročných a téměř neřešitelných problémů. Z uvedeného nálezu Ústavního soudu proto nemůže mít téměř nikdo, kromě developerů a nerozvážných nebo naivních starostů, jejichž chyby budou zase komplikovaně řešit ti, co přijdou po nich, radost.

Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 938/22 ze dne 5. 9. 2023, rozsudku NSS ze dne 9. 2. 2022, čj. 7 As 347/2021-46 a rozsudku KS Brno ze dne čj.

Více našich článků k problematice územního plánování najdete zde.