Nejvyšší správní soud opět rozhodoval ve věci územního plánování. Šlo o rušení zastavitelných ploch, které podle názoru samosprávy neměly dostatečné dopravní napojení. Krajský soud v Brně s takovým argumentem nesouhlasil a předmětnou část územního plánu zrušil. Hlavní důvodem bylo, že podle názoru krajského soudu bylo nedostatečně odůvodněno rozhodnutí o námitkách vlastníků dotčených pozemků, kteří tvrdili, že právě oni mají zajištěn přístup skrze účelovou komunikaci, tím se však město vůbec nezabývalo. NSS rozsudek krajského soudu zrušil. Z jakých důvodů přistoupil k tomuto kroku, si řekneme v dnešním článku.

Co říkal krajský soud

V rozsudku NSS je shrnuta argumentace krajského soudu následovně: „Za nedostatečné však krajský soud považoval především vypořádání námitek navrhovatelů k návrhu změny územního plánu. V nich navrhovatelé argumentovali, že jejich záměr zachovává přístup k ploše východně od plochy bydlení a jejich dopravní napojení je vedeno přes stabilizovanou plochu dopravní stavby (DS). Tento argument odpůrce řádně nevypořádal. Připustil, že z východu historicky cesta vedla, ale stran prokázání existence a dostatečnosti této cesty odkázal navrhovatele do stavebního řízení. Tím však nepřípustně zaměnil role.

Prokázání neexistence dopravního napojení bylo úlohou odpůrce, nikoliv navrhovatelů. Pokud již odpůrce nevhodně přesunul otázku dopravního napojení do procesu přijímání změny územního plánu, měl ji sám poctivě posoudit. Odpůrce však nebral tvrzené východní napojení dostatečně vážně; v obecné části změny územního plánu tuto variantu napojení zcela pominul. Požadavky na zdůvodnění přitom zvyšuje i skutečnost, že plocha byla vypouštěna po 22 letech. Věc odpůrce nevyjasnil ani během řízení před soudem. Z jeho argumentace nebylo zřejmé, zda tvrdí, že na místě žádná komunikace není, nebo že to není komunikace účelová, anebo že není dostatečná pro obsluhu rodinného domu. Tyto nejasnosti nevyřešilo ani provedené dokazování, z nějž soud dovodil to, že existence dopravního napojení je sporná.“

Argumenty NSS

Věc se dostala k NSS na základě stížnosti města. NSS konstatoval, že krajský soud „vyslovil názor, že nedostatečnost dopravního napojení musí být zcela zjevná, jasná, jednoznačná a nezpochybnitelně zdůvodněná. Postačí tedy „nedostatečnost“ dopravního napojení, avšak musí být (dle krajského soudu) vysoké intenzity (aby byla zcela zjevná, jasná, jednoznačná a nezpochybnitelně zdůvodněná). Napadený rozsudek tedy není v tomto ohledu nepřezkoumatelný… Krajský soud vyšel z toho, že vypuštění ze zastavitelného území pro nedostatek dopravního napojení by se mělo dít výjimečně. A to pouze tehdy, pokud jde o zcela jasnou situaci a kdy tedy bude obec schopna nedostatečnost dopravního napojení snadno prokázat.

Podle krajského soudu se o takový případ nejednalo, a proto stěžovatel námitky navrhovatelů řádně nevypořádal. Krajský soud se za této situace nemusel zabývat provedeným dokazováním, protože stěžovatel (dle jeho názoru) nesplnil vysoké požadavky na odůvodnění změny územního plánu, které se uplatní, pokud je plocha vypouštěna ze zastavitelného území pro nedostatek dopravního napojení. Tyto úvahy jsou srozumitelné, a tedy nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nezpůsobují.“

Může se zdát, že NSS v podstatě s krajským soudem souhlasil. Proč jeho rozhodnutí nakonec zrušil? Krajský soud totiž pochybil tím, že nevypořádal celý předmět řízení: „Navrhovatelé se domáhali zrušení celé přijaté změny vztahující se k ploše BI 373… Kasační argumentace stěžovatele totiž spočívá mimo jiné v tom, že krajský soud pochybil, pokud dostatečnost dopravního napojení zkoumal jen ve vztahu k pozemku navrhovatelů. Plocha BI 373 byla určena pro výstavbu cca 10 domů, a krajský soud měl proto podle stěžovatele řešit dopravní napojení celé lokality; neměl se zabývat pouze dopravním napojením pozemku navrhovatelů. Pro posouzení této otázky tedy zjevně vyjasnění předmětu řízení může mít význam. Ostatně krajský soud by měl v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy rozhodnout o celém návrhu již z toho důvodu, aby bylo účastníkům (či případným osobám zúčastněným na řízení) zřejmé, zda se případně mají (a v jakém rozsahu) bránit proti rozhodnutí krajského soudu v kasačním řízení.“

NSS k odůvodnění územního plánu

Nejvyšší správní soud se ale vyjádřil k dostatečnosti odůvodnění územního plánu: „Jakkoliv se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s tím, že by územní plán měl být ze své povahy obecnější a měl by být respektován jeho smysl v rámci hierarchizovaných nástrojů územního plánování, nelze již souhlasit se závěry, které z této úvahy krajský soud dovodil. Požadovaná obecnost územního plánu totiž neomezuje důvody, na jejichž základě lze rozhodnout o vymezení ploch a koridorů (a stanovení jejich využití)

Brání však tomu, aby taková rozhodnutí byla příliš podrobná, tedy aby se týkala například konkrétních podmínek umístění konkrétního stavebního záměru na určitém pozemku (srov. § 43 odst. 3 stavebního zákona). Pokud však odpůrce stanoví využití území na základě toho, zda má určitá plocha dopravní napojení, nijak to ještě ze své povahy požadavek obecnosti územního plánu nenarušuje.

Ostatně – jak přiléhavě odkázal stěžovatel – Nejvyšší správní soud například již v rozsudku z 18. 4. 2019, čj. 9 As 65/2019-29 připustil, že nedostatečnost dopravního napojení je legitimním důvodem pro omezení zastavitelnosti určité plochy. Přestože se v odkazovaném rozsudku jednalo spíše o doplňující úvahy nad rámec podstaty dané věci, v základu není jakýkoliv důvod se od nich v nynější věci odchylovat.

V návaznosti na výše uvedené je tedy nutno zdůraznit, že posouzení důvodů, na jejichž základě byla plocha ze zastavitelného území vypuštěna, je otázkou samotného věcného posouzení (obvykle spadající především do rámce posouzení proporcionality), tedy z povahy věci by neměla zpřísňovat požadavky soudů na „standard odůvodnění“ rozhodnutí o námitkách. Z hlediska obsahu odůvodnění rozhodnutí o námitkách současně otázka nedostatečnosti dopravního napojení nepředstavuje nijak mimořádný (či jinak „podezřelý“) důvod, který by podle kasačního soudu požadavky na zmiňovaný standard odůvodnění zvyšoval.

K tomu lze ještě v obecné rovině poznamenat, že pokud hodlá obec určitou plochu převést na jiné užití z toho důvodu, že plocha nemá dostatečné dopravní napojení, nemůže tak činit v územním řízení, ale jako přiléhavý nástroj se nabízí se právě územní plán. Nakonec není jasné, jak by měla obec postupovat v situaci (jako nastala zpočátku i v této věci), kdy obec rozhoduje o vypuštění plochy ze zastavitelného území v době, kdy žádné územní řízení neběží. Pokud by důsledkem mělo být, že by obec (stěžovatel) měla od vypuštění plochy ze zastavitelného území upustit, jakmile navrhovatelé zahájili společné územní a stavební řízení, pak by to fakticky představovalo motivaci zahájit územní řízení jen proto, aby plocha nebyla vypuštěna ze zastavitelného území.“

K přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách

NSS se vyjádřil i k otázce rozsahu odůvodnění rozhodnutí o námitkách: „K přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách lze ve shodě s obecnými východisky krajského soudu předeslat, že na vypořádání námitek je třeba klást přiměřené požadavky. Na jedné straně rozhodnutí o námitkách naplňuje některé formální znaky správního rozhodnutí. Na jeho odůvodnění je tedy nutné klást stejné požadavky jako v případě správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu).

Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje odpůrce podané námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené… Na straně druhé však nelze klást na vypořádání námitek požadavky příliš vysoké, které by již představovaly přepjatý formalismus… Při hledání rovnováhy mezi těmito krajními pozicemi je důležité držet se samotné podstaty a smyslu požadavku přezkoumatelnosti.

Požadavek přezkoumatelnosti není samoúčelný a jeho smyslem není kontrola slohových dovedností odpůrce. Smyslem je zajistit, aby vlastníci pozemků obdrželi na své věcné argumenty relevantní odpověď naplňující výše shrnuté požadavky. Skutečnost, že je vypořádání formulováno neobratně, sama o sobě nepřezkoumatelnost nezpůsobuje. Míra konkrétnosti námitky pak předurčuje míru podrobnosti jejího vypořádání.“

Nevypořádání argumentu závazným stanoviskem OÚP

Problematická byla ta část námitky, kde se vlastníci ohledně existence dostatečného dopravního napojení odvolávali na souhlasné stanovisko dotčeného orgánu. Podle NSS „tento argument stěžovatel vypořádal tak, že závazné stanovisko orgánu územního plánování neposuzovalo, zda má pozemek dostatečné dopravní napojení, ale vycházelo z tvrzení navrhovatelů, že pozemek je napojen na existující účelovou komunikaci. Aniž by Nejvyšší správní soud hodnotil správnost citovaných závěrů stěžovatele, podotýká, že na argument závazným stanoviskem orgánu územního plánování stěžovatel odpovídajícím způsobem reagoval.

Vysvětlil, proč (dle jeho názoru) nelze na základě tohoto závazného stanoviska dovodit, že má pozemek dostatečné dopravní napojení. To, zda toto odůvodnění obstojí z věcného hlediska, již není věcí přezkoumatelnosti… Při zohlednění celého textu vypořádání dané námitky a kontextu (znalosti souvislostí) věci tak lze i zde dovodit, jak stěžovatel námitku dopravním napojením z východu vypořádal. Stěžovatel při svých šetřeních žádné dopravní napojení pozemku navrhovatelů nenašel. Navrhl tedy plochu ze zastavitelných ploch vypustit. Následně navrhovatelé požádali o povolení k vybudování nové komunikace, která by vedla přes zemědělskou půdu.

Tuto žádost orgán územního plánování zamítl, protože přes zemědělskou půdu komunikaci vést nelze. Poté si navrhovatelé požádali o závazné stanovisko s tím, že jejich pozemek má již existující dopravní napojení z východu. Při svém vypořádání námitky navrhovatelů proto stěžovatel obecně reagoval na tento postup navrhovatelů. Novou komunikaci východně od pozemku podle stěžovatele vést nelze, jelikož se jedná o zemědělskou plochu. A pokud (nově) navrhovatelé ve správním řízení tvrdí, že k pozemku vede již existující účelová komunikace, tak o dostatečnosti takové komunikace (vedené přes zemědělskou plochu) se vedou spory. Právě z tvrzení, že se o dostatečnosti komunikace vedou spory, lze tedy dovodit, že stěžovatel tuto komunikaci považoval za nedostatečnou.“

 Shrnutí ze strany NSS

NSS pak ještě shrnul: „Je třeba připustit, že samotná skutečnost, že je nutno vypořádání námitek vykládat a hodnotit v kontextu ostatních souvislostí, je nežádoucí a za jiné situace by k závěru o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách vést mohla. V tomto případě však nelze přehlédnout, že samotná námitka navrhovatelů popsané argumenty neobsahuje výslovně, ale lze je dovodit z dalších souvislostí.

Na první pohled totiž námitka navrhovatelů argumentuje pouze závazným stanoviskem. Na tento argument stěžovatel odpověděl jasně. Ze samotného textu čtvrtého odstavce námitky pak lze dovodit, že navrhovatelé argumentují i tím, že je plocha napojena z východu přes plochu pro dopravu (DS). Na tento argument stěžovatel rovněž odpověděl jasně. Až při výkladu námitky, který rovněž zohledňuje argumentaci navrhovatelů v ostatních řízeních, lze dovodit, že navrhovatelé argumentovali také cestou přes zemědělské pozemky.

Skutečnost, že na tento ne zcela jasný argument stěžovatel odpověděl nevhodně a nepřesně, je tak do určité míry pochopitelná (byť nežádoucí). Ostatně lze v této souvislosti připomenout obecné pravidlo, že míra konkrétnosti odůvodnění vypořádání námitky odpovídá míře konkrétnosti námitky samotné… Z pohledu Nejvyššího správního soudu je tato argumentace pochopitelná. Jakkoliv se totiž na první pohled jeví, že cesta buď někde je, anebo není, ve skutečnosti to takto jednoduše neplatí. S určitou mírou nadsázky je každá otevřená plocha (například pole) potenciální cestou v tom smyslu, že po této ploše lze chodit.

To však neznamená, že se jedná o dostatečné dopravní napojení pro účely výstavby několika rodinných domů. Mezi tím, že někde žádná cesta není a tím, že je někde cesta zjevně nedostatečná pro dopravní obsluhu, tedy nutně nemusí být ostrá hranice. Je proto přípustné argumentovat, že plocha žádné dopravní napojení nemá, a i pokud by k ní nějaká cesta vedla, byla by zjevně nedostatečná pro dopravní obsluhu rodinného domu. Opět pak platí, že Nejvyšší správní soud nehodnotí to, zda tato argumentace obstojí věcně; nepřezkoumatelnost vypořádání námitek však ani tato argumentace nezakládá.“

Podle rozsudku NSS ze dne 16. 5. 2023, čj. 8 As 145/2021-51, dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k územnímu plánování najdete zde.