Do Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se dostala jedna zajímavá věc – odpověď na otázku, jak se posuzuje shodnost otázek položených ve dvou různých místních referendech. Podle § 7 písm. h) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu platí, že referendum nelze konat, jestliže od platného rozhodnutí v místním referendu do podání návrhu na konání místního referenda v téže věci neuplynulo 24 měsíců. Právě to, zda jde nebo nejde o totožnou věc, se stalo předmětem sporu.
Jaké otázky měly být položeny v obou referendech?
Na krajský soud se obrátil přípravný výbor jedné obce, který chtěl, aby se konalo referendum o této otázce: „Souhlasíte s tím, aby v Podvekách, v Ježovicích, v Útěchvostech a v Zalíbené byla vybudována spádová (gravitační) splašková kanalizace?“ Zastupitelé ale návrh zamítli, neboť v obci v roce 2021 proběhlo jiné referendum, ve kterém se hlasovalo o následujícím dotazu: „Souhlasíte s tím, aby splaškovou kanalizaci a ČOV v obci Podveky vlastnila VHS Vrchlice – Maleč a.s. se sídlem Ku Pátku 387, 284 01 Kutná Hora?“ (rozdílem sedmi hlasů byla zodpovězena ve prospěch vlastnictví kanalizace společností VHS Vrchlice Maleč, a.s.). Je zjevné, že se obě otázky týkaly určitým způsobem kanalizace, ale byly totožné?
Podle přípravného výboru byla vyřešena otázka předání obecní kanalizace jinému vlastníkovi, ovšem nebyla vyřešena otázka, zda má být provedena kanalizace tlaková, nebo gravitační. Podle obce přitom otázka o splaškové kanalizaci byla již vyřešena v prvním referendu, neboť v předvolebních materiálech vydaných jak obcí, tak i přípravným výborem bylo občanům obce srovnání těchto variant představeno včetně naznačení dalšího postupu, který měl následovat po skončení referenda. Dále obec poukázala i na předvolební materiál (informační leták), který vydal přípravný výbor a ve kterém pod představením obou otázek jasně napsal tučně zvýrazněnou větu: „VHS=tlaková kanalizace. Jinou kanalizaci tato firma nestaví.“
Soud k situacím jednoduchým
Soud nejprve poukázal na situace, kdy by totožnost otázek byla zřejmá a situace by nevyžadovala dalšího výkladu: „Zákon o místním referendu k podmínce formulované v § 7 písm. h) neuvádí bližší specifika“ toho, co lze považovat za totožnou věc, a ani důvodová zpráva nijak neobjasňuje úmysl zákonodárce, který by naznačoval míru obecnosti, resp. konkrétnosti, kterou lze danou formulací rozumět. Podle soudu je zcela zjevné, že by jako totožná věc bylo vyhodnoceno místní referendum o zcela identické otázce. Tento příklad nepotřebuje bližšího výkladu.
Ačkoli i v tomto případě je třeba poukázat na to, že bez znalosti dalšího kontextu by nemusela být přípustnost konání místního referenda o téže věci (v podobě totožné otázky) vyhodnocena správně. Což lze demonstrovat na následující hypotetické situaci: Občané by kladně rozhodli v referendu o otázce: „Souhlasíte s tím, aby obec postavila na kopci A rozhlednu?“ O půl roku později by mohl být podán návrh na konání nového místního referenda, ve které by byla položena zdánlivě totožná otázka: „Souhlasíte s tím, aby obec postavila na kopci A rozhlednu?“
Na první pohled se jedná o zjevně totožnou otázku, o které by nebylo přípustné do 24 měsíců hlasovat, ovšem co kdyby bylo z kontextu a místních poměrů jasné, že občané chtějí, aby byla na kopci A postavena druhá rozhledna? V takovém případě se zjevně nejedná o téže věc, ačkoli jsou v otázce použita stejná slova. Nicméně soud má za to, že takovéto příklady jsou skutečně pouze učebnicové a v praxi nepravděpodobné. A že zpravidla nebude v případě totožnosti formulace referendové otázky splněna podmínka § 7 písm. h) zákona o místním referendu. Obdobná by byla i situace, kdyby byla položena otázka pouze podobná, syntakticky přeskupená, nebo ve které by byla použita synonyma k některému z původně užitých slov. Ani v takovém případě nevzniká příliš prostor pro pochybnosti, že se jedná o místní referendum v totožné věci a že by mohlo být vyhlášeno pouze za podmínky, že by od předchozího platného rozhodnutí do podání návrhu uplynulo 24 měsíců.“
Soud k situacím obtížným
Soud se obsáhleji zaměřil na složitější problémy, které samozřejmě v praxi vyvstávají mnohem častěji než ty jednoduché. Zde konstatoval: „Nejproblematičtější případ pak představuje projednávaná situace, kdy byla položena otázka, která se sice vztahuje k totožnému předmětu (splašková kanalizace), o němž již bylo místní referendum platně realizováno, avšak občané se vyjadřují ke skutečnostem, které tento předmět determinují odlišným způsobem (vlastnictví vs. technické provedení)…
Zdejší soud má za to, že jsou pro zodpovězení nastíněných otázek zásadní již výše uvedená obecná východiska (srov. bod [17] tohoto usnesení), která brání přílišné rigiditě a přepjatému formalismu a naopak zdůrazňují potřebu hledání smyslu a účelu v konkrétních úkonech přípravných výborů, které iniciují konání místního referenda tzv. zezdola. Rubem téže mince je ale zároveň potřeba zamezit tomu, aby bylo možné prostřednictvím institutu místního referenda paralyzovat rozhodovací činnost obce v konkrétní, předchozím místním referendem již determinované otázce…
V projednávaném případě pak byly položeny otázky, které při prostém jazykovém vyhodnocení míří ke vzájemně si nekonkurujícím oblastem (vlastnictví vs. technické provedení), neboť vlastnictví splaškové kanalizace ještě nemusí vypovídat nic o tom, jaký typ kanalizace má být vybudován. O typu kanalizace by mohl něco vypovídat spíše výběr zhotovitele/dodavatele technologie. Zároveň má soud za to, že by nebylo přípustné, pokud by mohla být položena (dodatečně) otázka, která by byla ve svém obsahu vyčerpána již v prvním referendu. Pokud by bylo vyhlášeno referendum, ve kterém by se občané vyjádřili například k typu kanalizace (zvolili by tlakovou), nebylo by následně za splnění dalších podmínek § 7 písm. h) zákona o místním referendu možné konat referendum, ve kterém by se řešila otázka týkající se technického provedení, pokud by vylučovala realizaci rozhodnutí přijatého v dřívějším referendu. Pokud by tedy občané platně rozhodli, že chtějí tlakovou kanalizaci, nemohli by následně rozhodovat o tom, že chtějí napojení na kanalizaci v určitém provedení, které by bylo technicky vyloučené právě u tlakové kanalizace.
Na toto posouzení lze aplikovat i závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v bodu 41 rozsudku čj. Ars 2/2012-43, které se sice primárně vztahovaly k požadavku jednoznačnosti otázek ve smyslu § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, ovšem Nejvyšší správní soud tyto požadavky vztáhl i na situaci, kdy je rozhodováno o více otázkách, když uvedl, že „[p]oložená otázka tedy zjevně nesmí být matoucí, vnitřně rozporná, dezinformační, sugestivní či kapciózní, nekonkrétní či neurčitá.
Ze zákonného znění je rovněž patrné, že podobné požadavky formují i vztah mezi jednotlivými otázkami v případě, že je v místním referendu položeno více otázek. Otázky se tedy nesmí navzájem vylučovat či působit návodně, mohou být však ve vztahu obecného a zvláštního. Zejména pravidlo, že se otázky nesmí vzájemně vylučovat, avšak mohou být ve vztahu obecného a zvláštního, lze na projednávaný případ aplikovat jako podpůrný test pro zjišťování totožnosti věci ve smyslu § 7 písm. h) zákona o místním referendu. Pokud se totiž otázka položená v dřívějším referendu vylučuje s otázkou, o které má být teprve rozhodováno, je třeba taková referenda považovat za referenda o totožné věci.“
Jak to dopadlo v konkrétním případu
Krajský soud návrh přípravného výboru zamítl, protože nakonec shledal otázky totožnými a dal za pravdu obci: „Ačkoli byla otázka č. 1 prvního referenda formulována v jazykovém významu ve vztahu k vlastnictví kanalizace, tak v kontextu místních podmínek zahrnovala i technické řešení kanalizace v obci Podveky. Je zjevné, že navrhovatel již při organizování prvního místního referenda ke splaškové kanalizaci spojoval s výběrem vlastníka konkrétní typ splaškové kanalizace, a navíc s tímto svým postojem seznamoval i veřejnost, přičemž dal najevo i preferenci realizace spádové (gravitační) splaškové kanalizace…
Při posuzování, zda se místní referendum týká téže věci ve smyslu § 7 písm. h) zákona o místním referendu, musí být zohledněn účel tohoto ustanovení, kterým je zabránění faktickému zablokování rozhodovacích pravomocí obce v konkrétní věci. Je tak třeba zohlednit nejen prostou jazykovou skladbu položené otázky a obecných významů použitých slov, ale je třeba přihlédnout i k místním poměrům a okolnostem, za nichž došlo k iniciaci jednotlivých místních referend, tedy i k tomu, jaké důsledky běžně hlasující občané se svou volbou spojují.“
Zpracováno podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2022, čj. 59 A 10/2022-27.
Více našich textů k problematice místního referenda najdete zde.