Od nálezu Ústavního soudu I. ÚS 59/14 už nějaký ten čas uplynul a je jistě zajímavé podívat se na to, jak se dnes dívají správní soudy na aktivní legitimaci spolku. V listopadu 2022 rozhodoval Krajský soud v Praze o návrhu Okrašlovacího spolku U Starého mostu na zrušení Změny č. 4 Územního plánu města Kostelec nad Labem. Je nutno hned zkraje zdůraznit, že se jedná o mimořádný případ, neboť spolek se nedomáhal své aktivní legitimace z důvodu ochrany přírody a krajiny nebo jiných zájmů, ale poněkud netradičně z titulu vlastnického práva a porušení práva na podnikání. Přesto se ale soud obšírněji vyjádřil k možnostem spolku územní plán napadat a tyto možnosti explicitně shrnul. Proto si rozhodnutí zaslouží vlastní článek.
Z čeho spolek vyvozoval svoji aktivní legitimaci?
V rozhodnutí se dočteme, že „navrhovatel nejprve stran své aktivní legitimace uvádí, že napadenou změnou došlo k porušení jeho vlastnického práva k nemovitostem v dotčeném území zaručeného čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jakož i práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost zaručeného čl. 26 Listiny, neboť napadená změna představuje nepředvídatelnou a nezákonnou změnu regulace funkčního využití dosud stabilizovaného území města Kostelec nad Labem pro skladování a průmysl, a to paušálním vyloučením staveb posuzovaných dle přílohy č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí…
Navrhovatel vysvětluje, že napadená změna bez kompenzace omezila obsah vlastnického práva podnikatelů v původní zóně pro tichou výrobu a skladování neočekávaným způsobem ve prospěch bydlení. Ve spojení s předchozími změnami územního plánu Kostelce nad Labem se totiž rozšířila oblast bydlení do těsné blízkosti tiché výroby a skladování a vojenských objektů, čímž napadená změna bez náhrady změnila práva vlastníků pozemků v původní zóně určené pro průmysl a skladování v rozporu s obvyklým obsahem tichá výroba na zeleň, bydlení, sklady a kanceláře.“
Soud ale zjistil, že spolek nebyl vlastníkem nemovitosti a ani podnikatelským subjektem. Existovala tedy nějaká práva, která mohla být dotčena změnou územního plánu a která by tím pádem zakládala aktivní legitimaci spolku?
Jak věc zhodnotil soud
Když se tedy v řízení ukázalo, že navrhovatel není vlastníkem nemovitostí, které by změnou územního plánu mohly být dotčeny, zkoumal soud, zda aspoň není dána jeho aktivní legitimace jako spolku. K tomu Krajský soud v Praze uvedl: „Soud dále zkoumal, zda navrhovateli nesvědčí aktivní legitimace k napadení opatření obecné povahy alespoň jako spolku hájícímu zájmy zejména svých členů. Navrhovatel totiž v prohlášení ze dne 5. 9. 2022 mj. popsal, že na bázi dobrovolnosti dohlíží na zákonnost ve svém okolí a pořádá brigády na úklid přírody. Nutno však již úvodem dodat, že v návrhu na zahájení řízení se dotkl ochrany životního prostředí jen zcela okrajově, a naopak jeho návrh prosazuje zachování možnosti širšího rozvoje průmyslu a podnikání, tedy cíl, který je tradičně protikladný s ochranou životního prostředí…
Ústavní soud již v nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14, na který odpůrce také přiléhavě poukázal, deklaroval, že spolek (založený za účelem ochrany přírody, krajiny a životního prostředí) může podat návrh na zrušení opatření obecné povahy, jež se dotýká jím hájených zájmů, splní-li kumulativně takové podmínky, aby bylo možné uvažovat o jeho aktivní legitimaci…
První podmínku představuje tvrzený zásah do práv spolku, jenž má původ v napadeném opatření obecné povahy (viz bod 24 odkazovaného nálezu). Podle Ústavního soudu spolek dožadující se zrušení opatření obecné povahy musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech…
Druhou podmínkou je pak místní vztah k lokalitě regulované opatřením obecné povahy a věcný vztah činnosti spolku k předmětu regulace tohoto opatření (viz bod 25 odkazovaného nálezu). Ústavní soud dovodil, že má-li spolek sídlo na dotčeném území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o ekologický spolek – k tomu Ústavní soud uvedl za příklad, že založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti…
Vazba mezi činností spolku a předmětem regulace napadené změny je také myslitelná, neboť navrhovatel vznikl za účelem ochrany životního prostředí, jehož se územní plánování nepochybně dotýká. Teoreticky vzato by tak druhý předpoklad vymezený Ústavním soudem pro aktivní legitimaci navrhovatele coby (ekologického) spolku mohl být splněn. Problém však spočívá v tom, že se navrhovatel ochrany životního prostředí v tomto soudním řízení vlastně nedovolává. Navzdory tomu, že je tedy myslitelné, že by navrhovateli svědčila aktivní věcná legitimace coby ekologickému spolku, již jen proto, že by tvrdil, že byl dotčen na právu na příznivé životní prostředí, navrhovatel tak v této věci nečiní.“
Závěrem
Ke konkrétní situaci krajský soud doplnil: „Vazba mezi činností spolku a předmětem regulace napadené změny je také myslitelná, neboť navrhovatel vznikl za účelem ochrany životního prostředí, jehož se územní plánování nepochybně dotýká. Teoreticky vzato by tak druhý předpoklad vymezený Ústavním soudem pro aktivní legitimaci navrhovatele coby (ekologického) spolku mohl být splněn. Problém však spočívá v tom, že se navrhovatel ochrany životního prostředí v tomto soudním řízení vlastně nedovolává. Navzdory tomu, že je tedy myslitelné, že by navrhovateli svědčila aktivní věcná legitimace coby ekologickému spolku, již jen proto, že by tvrdil, že byl dotčen na právu na příznivé životní prostředí, navrhovatel tak v této věci nečiní.
Byť totiž navrhovatel tvrdil zásah do práv některých skupin osob, jenž má původ v napadené změně, soud neshledal žádný zásah do jeho práv, tj. jeho právní sféry. Není-li totiž navrhovatel vlastníkem žádné dotčené nemovitosti a není-li (a jak správně odpůrce poukázal, ani nesmí být) on sám podnikatelem, těžko se může dovolávat ochrany jeho vlastnického práva a práva na podnikání. Navrhovateli přitom za dané situace nepřísluší ani vystupovat jako univerzální ochránce práv cizích osob (blíže neoznačených podnikatelů nebo osob zúčastněných na řízení), k hájení jejichž zájmů nebyl založen. Byť nelze vyloučit, aby spolek hájil práva v něm sdružených podnikatelů, v případě navrhovatele by taková činnost odporovala jeho stanovám, a proto soud nemůže akceptovat návrh v rozsahu, v němž vybočuje z předmětu činnosti, pro kterou byl navrhovatel zřízen.“
Zpracováno podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2022, č. j. 54 A 62/2022- 107.