Zastupitelstvo města Říčany u Prahy vydalo v roce 2018 změnu územního plánu, jejímž hlavním obsahem byla etapizace výstavby.

O co šlo?

V rozsudku Nejvyššího správního soudu, který rozhodoval o kasační stížnosti ve věci předmětné změny územního plánu, se dočteme, že „klíčovou dílčí změnou řešenou opatřením obecné povahy je stanovení etapizace (zejména obytných staveb), která má postupně a udržitelně odrážet nárůst obyvatel Říčan; tedy zajistit obyvatelům (stávajícím i novým) dostatečně kapacitní veřejnou infrastrukturu. Za konkrétní důvody pro etapizaci a přijetí opatření obecné povahy byly označeny především nedostatečná kapacita Čističky odpadních vod Říčany (dále jen „ČOV Říčany“), nevyhovující dopravní i technická infrastruktura ve městě Říčany, kritický stav zařízení pro likvidaci odpadních vod a zásobování pitnou vodou, a nedostatečná kapacita školních a předškolních zařízení a dopravních staveb.

Opatření obecné povahy rozdělilo rozvojové zastavitelné plochy do tří etap, přičemž zařazení do jednotlivých etap vycházelo z urbanistické logiky zahušťování výstavby nejprve v centrálních částech města a následného postupování směrem k okrajovým částem, dále byla zohledněna velikost lokalit (proluky a menší lokality měly principiálně přednost před většími zastavitelnými plochami) a místní infrastrukturní podmínky jednotlivých lokalit, jejichž splnění bylo nezbytné pro budoucí fungování lokalit. První etapa zahrnovala proluky, zahrady a rekonstrukce v zastavěném území, druhá etapa zahrnovala menší rozvojové plochy a třetí etapa zahrnovala velké a okrajové rozvojové plochy.“

Soudy říkají etapizaci ano, vlastníci jsou spíše bezbranní

Jedné vlastnici se etapizace a s ní spojená omezení vůbec nelíbila, proto změnu napadla u krajského soudu v Praze. Ten část změny zrušil, a to v části týkající se základních podmínek pro zahájení druhé etapy (tj. „kolaudace I. etapy intenzifikace ČOV Říčany na cca 20600 EO“ a „zprovoznění městské úpravny podzemní vody v Pacově“.) Důvodem bylo, že Říčany zčásti vyhověly námitkám vlastnice a ve vztahu k jejím pozemkům (s ohledem na tvrzené napojení na čističku odpadních vod Světice) vypustily požadavek na intenzifikaci ČOV Říčany, ve výroku opatření obecné povahy (ani v obecné části jeho odůvodnění) se ale tato změna neprojevila. Změna tedy byla vnitřně rozporná.

Ve zbytku ale již krajský soud navrhovatelce za pravdu nedal. Zajímavé je mj. toto shrnutí: „Ohledně námitky, že regulace etapizace stanovená opatřením obecné povahy je neurčitá proto, že z ní není jasné, kdy (kterého dne) bude moci navrhovatelka na svých pozemcích realizovat stavbu, krajský soud přisvědčil závěrům odpůrce, že je-li zahájení další etapy podmíněno dosažením přesně specifikovaného zkapacitnění konkrétních částí městské infrastruktury, pak nelze z logiky věci současně stanovit přesné datum, kdy bude moci navrhovatelka na svých pozemcích stavět; pokud by opatření obecné povahy v tomto ohledu stanovilo konkrétní datum, smysl etapizace by byl zcela popřen. Zajištění odpovídající infrastruktury přitom nezávisí jen na vůli a úsilí odpůrce, ale také například na vydání příslušných veřejnoprávních povolení, na příjmech z dotací či spolehlivosti jednotlivých dodavatelů.“

Etapizace bez stanovení konkrétního data není neurčitá

Důvodem nezákonnosti změny nebylo ani to, že splnění podmínek bylo mimo vůli dotčené vlastnice: „Za znak neurčitosti nepovažoval krajský soud ani to, že podmínky pro zahájení další etapy nejsou závislé na vůli navrhovatelky, a nepřisvědčil ani jejímu tvrzení, že zahájení druhé a třetí etapy je zcela na libovůli odpůrce. Krajský soud zdůraznil, že zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nestanoví žádné konkrétní podmínky, kterými může být etapizace podmíněna, a tudíž je navržení těchto podmínek v rukou pořizovatele a zpracovatele územního plánu a jejich závazné stanovení v rukou zastupitelstva jakožto vrcholného orgánu obce. Podle krajského soudu tedy regulace spočívající v etapizaci výstavby v Říčanech není obecně neurčitá ani nevykazuje znaky libovůle ve smyslu, že splnění některých podmínek je závislé na vůli odpůrce.“

Dokonce ani srovnání etapizace se stavební uzávěrou neuspělo: „Stavební uzávěra a etapizace představují dva odlišné instituty, které nelze zaměňovat. V případě nyní posuzovaného opatření obecné povahy bylo zcela na místě, měl-li odpůrce zájem na regulaci výstavby, užít institutu etapizace a nikoliv stavební uzávěry; pro stavební uzávěru nebyly dány zákonné podmínky. Krajský soud proto uzavřel, že v opatření obecné povahy stanovená regulace není zastřenou stavební uzávěrou ani obcházením zákonných podmínek pro její vydání. Odpůrcem zvolený institut je adekvátní situaci ve městě a problémům v jeho okolí…

Hlavním důvodem pro přijetí opatření obecné povahy, resp. pro stanovení etapizace výstavby ve městě, byla snaha zabezpečit pro všechny (i nové) obyvatele dostatečně kapacitní infrastrukturu. V tom má odpůrce značnou míru diskrece plynoucí z jeho práva na samosprávu, která nemůže být ztotožňována s libovůlí či svévolí…

Krajský soud také zdůraznil, že proces územního plánování je založen na principu kontinuity a současně principu dynamiky, který umožňuje reagovat na aktuální podněty a potřeby, a že územní plán ve znění z roku 2014 nemohl navrhovatelce založit legitimní očekávání; právo umístit stavbu do území totiž zakládá až územní rozhodnutí (resp. regulační plán, nahrazuje-li územní rozhodnutí) a nikoliv samotný územní plán. Podle krajského soudu je tedy cíl, který opatření obecné povahy sleduje (omezit rozvoj svého území takovým způsobem, aby dostačoval stávající kapacitě veřejné infrastruktury, respektive aby jí město zvládalo kontinuálně navyšovat), legitimní a zvolené prostředky (etapizace) vedou k jeho naplnění, přičemž se jedná o nejmírnější dostupné prostředky zasahující do vlastnického práva navrhovatelky způsobilé dosáhnout sledovaného cíle.“

Závěr

Vlastnice se proti rozsudku krajského soudu bránila kasační stížností, NSS ale kolegy z kraje podržel a kasaci zamítl.

Uvedené je takovým stručným shrnutím dlouhodobého náhledu soudů na etapizaci. Pokud ji obce zvolí jako cestu, jak zamezit výstavbě, pak dotčení vlastníci mají jen velmi malou šanci domoci se ochrany svých práv. 

Podle rozsudku NSS čj. 4 As 150/2020-84 ze dne 20. 12. 2022 a rozsudku KS Praha čj. 43 A 9/2019-99 ze dne 22. 1. 2020, dostupné na stránkách NSS.

Další rozbor judikátu NSS k problematice déledobě trvající etapizace najdete zde.