Před několika dny zveřejnil Nejvyšší správní soud další rozhodnutí týkající se územního plánu, kterým město Zábřeh zasáhlo do vlastnického práva společnosti Wanemi. Proč město svůj územní plán neobhájilo, přiblížíme v tomto článku.
O co šlo?
Město Zábřeh změnilo v roce 2019 územní plán. Nová regulace obsahovala definici „zvláště velkého zdroje znečišťování“ a stanovila, že v označených plochách výroby a skladování je nepřípustné umisťovat zvláště velké zdroje znečišťování. Společnost Wanemi, která na dotčených pozemcích (část jich vlastnila, na část měla s městem uzavřenu kupní smlouvu) chtěla realizovat svoji papírnu, pochopitelně se změnou územního plánu nesouhlasila a bránila se u soudu.
Je důležité zmínit ještě další podrobnosti případu. Územní plán z roku 2010 zde umožňoval mj. výrobu energie či papírenský průmysl. Wanemi již od roku 2006 usilovala o to, aby mohla v těchto plochách umístit papírnu, a město jí v tom původně vycházelo vstříc. V prosinci 2018 byla papírna nepravomocně umístěna. Součástí papírny měly být dva kotle na biomasu, každý z nich o tepelném výkonu 55,45 MWtep. Změna územního plánu by tedy znemožnila papírnu umístit, povolit a provozovat
Věc se nejprve dostala ke Krajskému soudu, který dal za pravdu Wanemi, a následně k NSS, který rozhodnutí nižšího soudu potvrdil. Město tedy spor o územní plán a jeho změnu prohrálo. Protože byla zrušena změna územního plánu, platí v území původní regulace.
Jak argumentoval NSS
Rozsudek NSS je stručný a NSS v podstatě zopakoval to, co k ochraně vlastnického práva v územním plánování říká již roky.
První problém spočíval v tom, že územní plán použil termín „zvláště velký zdroj znečišťování“. Zákon o ochraně ovzduší již tuto terminologii nepoužívá. Hlavní nedostatek ale spočíval v tom, že město změnu regulace pořádně neodůvodnilo. Citujeme:
Pokud územní plán zavádí pojem, který už současný zákon nepoužívá, a zavádí tak oproti zákonné úpravě přísnější regulaci, mělo by město uvést konkrétní důvody, proč se od zákonné úpravy odchyluje. Územní plánování by mělo být kontinuální, a změny územněprávní regulace by tak měly být vyvolány (a zdůvodněny) buď tím, že původně přijaté řešení je věcně nesprávné, nebo tím, že se v mezidobí změnilo právní prostředí. Je třeba, aby odůvodnění takto přísného kritéria bylo obzvláště pečlivé zejména v situaci, kdy ani nadřazené zásady územního rozvoje nežádají, aby územní plán zakazoval určité typy provozů tam, kde byly dosud povoleny. Územní plán je typicky třeba revidovat v situaci, kdy obec musí reagovat na nový vývoj (srov. k tomu rozsudek ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-644: tam byla plocha nově regulovaná zásadami územního rozvoje už dříve zařazena mezi evropsky významné lokality v systému NATURA 2000nebo rozsudek ze dne 14. 2. 2013, čj. 7 Aos 2/2012-53).
Územní plán by se měl měnit po důkladné úvaze, nikoli po každých obecních volbách (srov. rozsudky ze dne 28. 6. 2017, čj. 4 As 253/2016-45, bod 41, nebo ze dne 29. 1. 2020, čj. 9 As 171/2018-50, body 56 a 57). [17] Argumenty města ve prospěch přísnější regulace musejí být o to přesvědčivější, že stěžovatelka připravovala svůj provoz v souladu s dosavadním územním plánem a její papírna už byla nepravomocně umístěna. Pravidla, která plynou z územního plánu, by měla být stabilní, aby jim dotčené osoby mohly přizpůsobit své záměry, a důvody ke změně by měly být dostatečně závažné.
Město je jistě oprávněno definovat si vlastní pojmy (zde pojem zvlášť závažný zdroj znečištění). Krajský soud uvedl nejen to, že nyní účinný zákon na ochranu ovzduší už tento pojem neužívá, ale také vysvětlil, proč právní úprava upustila od paušálního dělení zdrojů znečišťování do čtyř kategorií podle jmenovitého tepelného výkonu (na malé, střední, velké a zvláště velké) a místo toho vyžaduje, aby velcí znečišťovatelé byli posuzováni individuálně podle několika parametrů. (K tomu srov. přílohu 2 zákona č. 202/2012 Sb. Dále lze poukázat například na možnost změnit, tj. zpřísnit, vydané povolení k provozu podle § 13 tohoto zákona nebo uložit provozovateli kompenzační opatření podle jeho § 11.) Je také pravda, že údaj o tepelném příkonu se dá – na rozdíl od emisního limitu – dobře sledovat už ve fázi stavebního záměru. Ani to krajský soud nezpochybňoval. Z jeho odůvodnění plyne jen to, že údaj o tepelném příkonu zařízení ke spalování paliv je pouze jedním z kritérií, která mohou ukazovat na ekologickou náročnost určitého provozu, a v dnešní době jde už o kritérium, které je samo o sobě dost hrubé. Pokud město zvolilo právě takové kritérium, mělo by lépe a konkrétně vysvětlit, proč to bylo nezbytné a proč by lepší ochrany ovzduší nemohlo dosáhnout i jinak (mírnějšími prostředky než úplným preventivním zákazem určitých typů zařízení).
Poučení pro ostatní samosprávy
Města a obce by si měly vzít k srdci ponaučení, že při změně územního plánu, kterou zasahují do vlastnického práva, musí našlapovat obvláště obezřetně. Starostové a zastupitelé nejsou svrchovanými pány svého území, ale při rozhodvání o územním plánu vykonávají veřejnou správu a musí se řídit právními předpisy. Obecně paltí, že zásahy do vlastnického práva se dít mohou, ale musí být vždy velmi dobře odůvodněny. Obec jednoduše musí přesně vědět, co a proč činí a čeho chce dosáhnout, přičemž tento cíl musí představovat veřejný zájem, který je třeba chránit právě a jedině tím, že se změní regulace v územním plánu v neprospěch vlastníka nemovitostí. Když tato kritéria splněna nejsou, existuje reálné riziko, že územní plán dopadne tak, jak dopadl ten v Zábřehu.
Nová odborná publikace
Protože je téma zásahů do vlastnického práva při územním plánování (a s ním spojená otázka náhrad škod investorům) mimořádně obtížné, píšeme právě pro starostky, starosty a zastupitele i radní novou odbronou publikaci pro nakladatelství Wolters Kluwer. Brzy odevzdáme rukopis a těšíme se, že na trhu bude další pomoc pro samosprávy, která vhodně doplní naši předchozí knihu „Smlouvy o rozvoji území obcí. Když je investor za humny“.