Plánovací veřejnoprávní smlouvy podle zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (stavební zákon) musí vždy schvalovat zastupitelstvo (§ 132 odst. 1 stavebního zákona). Děje se tak klasickým usnesením, kterým se schvalují i jiná právní jednání obce. Na základě takového usnesení ještě nedošlo k uzavření smlouvy, k tomu bude potřeba ještě dalšího navazujícího jednání starosty, který zastupuje obec navenek a projevuje její vůli. Tím teprve bude smlouva uzavřena.

Usnesení zastupitelstva je ale klíčovým podkladem proto, aby smlouva mohla být uzavřena. Někdy se v praxi stane, že zastupitelstvo schválí plánovací smlouvu a za několik dní by si to zastupitelé rádi rozmysleli a svůj souhlas vzali zpět. Je to možné nebo ne? Na tuto otázku se zaměříme v našem novém článku.

Více článků ze série věnované plánovacím smlouvám najdete zde.

Revokace usnesení o schválení smlouvy

Obecně platí, že usnesení zastupitelstva lze změnit nebo zrušit (v praxi se používá termín revokovat). V některých situacích ale může mít revokace pro obec tvrdé důsledky. Takový případem jsou právě smlouvy, ať už třeba kupní nebo plánovací. Pokud totiž zastupitelé zruší schvalující usnesení, budou se muset vypořádat buď s odpovědností za takový krok.

Ministerstvo vnitra k tomu ve svém metodickém doporučení píše: „Jak již bylo řečeno, musí uzavření smlouvy, resp. realizaci jakéhokoli majetkoprávního úkonu obcí, předcházet rozhodnutí příslušného obecního orgánu (zastupitelstva nebo rady obce), jímž bude provedení tohoto úkonu (uzavření smlouvy) schváleno (s výjimkou obcí, v nichž není volena rada obce – viz dále). Bez takového rozhodnutí by byla uzavřená smlouva absolutně neplatná podle § 41 odst. 2 zákona o obcích.

Samo o sobě však rozhodnutí o uzavření smlouvy (tj. příslušné usnesení zastupitelstva nebo rady obce) nemá povahu právního úkonu a představuje pouze „interní“ utvoření vůle obce být daným způsobem právně vázána. Takové usnesení proto nepůsobí navenek, tj. nezakládá právně vynutitelnou povinnost obce uzavřít schválenou smlouvu. Nelze se tudíž (až na určité specifické výjimky) soudně domoci uzavření smlouvy s odkazem na existenci schváleného, ale nerealizovaného usnesení zastupitelstva nebo rady obce. Stejně tak je možné dosud nevykonané usnesení o uzavření smlouvy zrušit nebo změnit a tím realizaci právního úkonu odmítnout nebo stanovit jiné požadavky (formálně lze usnesení zrušit i po uzavření smlouvy, takový krok by však neměl na již uzavřenou smlouvu žádný vliv).“

Předsmluvní odpovědnost v případě, kdy už smlouva byla schválena

Předsmluvní odpovědnost upravuje zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „OZ“) v § 1729. V odstavci prvním se uvádí: Dospějí-li strany při jednání o smlouvě tak daleko, že se uzavření smlouvy jeví jako vysoce pravděpodobné, jedná nepoctivě ta strana, která přes důvodné očekávání druhé strany v uzavření smlouvy jednání o uzavření smlouvy ukončí, aniž pro to má spravedlivý důvod.

Z toho plyne, že odpovědnost může vzniknout, aniž by samotná smlouva byla vůbec uzavřena. Kdy ale můžeme říct, že jednání mezi obcí a investorem dospěla do fáze, že už se uzavření smlouvy jevilo jako vysoce pravděpodobné? Stoprocentně jisté to je právě v situaci, kdy už je k dispozici usnesení zastupitelstva o schválení smlouvy. To plyne i z odborné literatury: „Lze totiž dovozovat, že každá osoba, která vstupuje s obcí do jednání o uzavření smlouvy, si musí být vědoma popsaných zákonných podmínek, především podmínky předchozího schválení smlouvy radou nebo zastupitelstvem obce (připomeňme zásadu, podle níž neznalost zákona neomlouvá). To znamená, že hypotéza ustanovení § 1729 odst. 1 nového občanského zákoníku (‚Dospějí-li strany při jednání o smlouvě tak daleko, že se uzavření smlouvy jeví jako vysoce pravděpodobné.‘) může být v podmínkách obcí naplněna nejdříve v okamžiku, kdy rada nebo zastupitelstvo obce svým usnesením schválí uzavření konkrétní smlouvy. Až od tohoto okamžiku totiž lze s ohledem na popsaný zákonem předvídaný postup obce mít za to, že ‚uzavření smlouvy se jeví jako vysoce pravděpodobné‘.“

Obec by neměla bez spravedlivého důvodu usnesení o schválení smlouvy revokovat

V publikaci „444 otázek a odpovědí pro starosty obcí“ se píše: „Platí, že v rovině zákona o obcích může být usnesení zastupitelstva obce zrušeno nebo změněno jiným usnesením zastupitelstva obce. K tomu, aby zrušení nebo pozměnění usnesení mělo praktický dopad, je nutné měnit/rušit pouze takové usnesení, které nebylo dosud vykonáno, např. dojde-li k přijetí usnesení o schválení prodeje nemovitosti a na základě tohoto usnesení je uzavřena kupní smlouva, tak následné zrušení předmětného usnesení nemá na platnost uzavřené smlouvy vliv.

Na zrušení nebo změnu usnesení, které nebylo dosud vykonáno (smlouva nebyla dosud uzavřena) je ale možné pohlížet i skrze institut předsmluvní odpovědnosti podle ustanovení § 1728 a § 1729 občanského zákoníku. V praxi to znamená, že pokud by např. zastupitelstvo obce bezdůvodně, a tedy aniž by k tomu mělo pádný (spravedlivý) důvod, přijaté usnesení, na základě kterého má být uzavřena smlouva, zrušilo, vzniká druhé smluvní straně zpravidla nárok na náhradu škody. Výše náhrady škody v takovém případě odpovídá ztrátě z neuzavřené smlouvy v obdobných případech.

Souhrnně lze konstatovat, že rušení nebo pozměňování přijatých usnesení možné v obecné rovině je, ale obec by se měla vyvarovat situacím, kdy ke zrušení nebo změně usnesení dochází bez objektivně spravedlivého důvodu. V případě, že dojde ke zrušení nebo změně usnesení, na základě kterého má být uzavřena smlouva, a to bez spravedlivého důvodu (spravedlivým důvodem by např. mohlo být, že druhá smluvní strana po vyzvání odmítá smlouvu uzavřít), může být po obci nárokována náhrada škody z titulu předsmluvní odpovědnosti.“

A co když smlouva ještě schválena nebyla?

Jenže co v situaci, kdy ještě usnesení vydáno nebylo, ale bylo doslova „na spadnutí“? V tomto se úplně neshodneme s autorem výše odkazovaného článku. Ten se domnívá, že „z hlediska ustanovení § 1729 odst. 1 nového občanského zákoníku nemůže druhá strana mít za to, že uzavření smlouvy je vysoce pravděpodobné, pokud sice jednala s obcí a byly předem dojednány konkrétní podmínky smlouvy, avšak ty dosud nebyly schváleny radou nebo zastupitelstvem (podle povahy konkrétního právního jednání), neboť pouze tyto orgány jsou v podmínkách obcí oprávněny vytvářet vůli obce být právně vázána.“

V komentáři se naopak dočteme: „Vysokou pravděpodobnost uzavření smlouvy nebudeme posuzovat formálně, ale materiálně. Rozhodující tak například nebude, zda smlouvu schválil ten orgán právnické osoby, který je k tomu formálně pověřen, ale zda případně i bez takového schválení mohla druhá strana potřebnou míru jistoty nabýt (často se takové schválení jeví jako pouhá formalita a tento dojem nezřídka i pracovník pověřený vyjednáváním smlouvy utvrzuje). Na druhé straně nesouhlas příslušného orgánu, který je nezbytný podle zákona nebo i jenom podle vnitřních předpisů, může sehrát roli spravedlivého důvodu pro neuzavření smlouvy. Poskytnutí včasné informace o takové překážce je povinností jednající strany.“

Jednání o plánovací smlouvě jsou dlouhá, složitá a pokud navíc obec neustále projevuje podporu záměru třeba v obecním zpravodaji a tím ujišťuje investora, že plánovací smlouvu doopravdy uzavře, může se jevit i dříve, než je vydáno schvalující usnesení, že je uzavření smlouvy vysoce pravděpodobné. Aby tomto riziku a těžkým sporům obec předešla, měli by být její představitelé při jednání s investorem opatrní a vždy zdůrazňovat, že ještě nic není jisté a že musí být smlouva schválena zastupiteli, jimž nelze nařídit, jak mají hlasovat.

Kdy by předsmluvní odpovědnost vzniknout nemusela

Domníváme se, že předsmluvní odpovědnost nevznikne v situaci, kdy ještě smlouvu neschválil příslušný orgán a obec by přednesla investorovi nové rozumné odůvodněné požadavky, kupř. na zvýšení smluvní pokuty nebo na další zajištění závazku. V takové situaci se totiž dost těžko může investorovi jevit jako pravděpodobné, že byla obec připravena smlouvu uzavřít. Pokud by se samozřejmě jednalo ze strany obce o účelové jednání, skrze které by se samospráva jen chtěla „nepohodlné“ smlouvy zbavit, a investorovi by se toto podařilo v soudním sporu prokázat, předsmluvní odpovědnosti by se obec zbavit nemusela.

Spravedlivý důvod pro neuzavření smlouvy

Co se takovým důvodem myslí, je obtížné říci. Ustanovení § 1729 odst. 1 OZ říká, že předsmluvní odpovědnost nevznikne, pokud měla protistrana pro ukončení jednání o smlouvě „spravedlivý důvod“. Co to znamená? V komentáři se uvádí: „Spravedlivým důvodem pro ukončení kontraktace bude ve světle výše uvedeného takový důvod, který mohla druhá smluvní strana při náležité obezřetnosti předvídat nebo o němž byla informována. Co jím bude a co nikoli, tak nebude možno říci obecně, ale bude vždy záležet na okolnostech konkrétního smluvního jednání: někdy může být prodávajícímu zřejmé, že kupující dosud nemá sjednáno financování transakce, pak nezískání takového financování spravedlivým důvodem bude; jindy může prodávající naopak předpokládat, že kupující potřebnými prostředky disponuje, pak tomu bude naopak. U větších právnických osob mohou být spravedlivým důvodem pro neuzavření smlouvy také námitky určitých orgánů této osoby, námitky zaměstnanců, odborů apod. Je otázka, nakolik může být spravedlivým důvodem neuzavření smlouvy skutečnost, že se objeví naděje na jinou výhodnější smlouvu. Právě v takovém případě může informační povinnost sehrát významnou roli.“

Z judikatury pak plyne: „Co je oním spravedlivým důvodem pro ukončení kontraktačního procesu, nelze říci obecně, vždy bude záležet na okolnostech konkrétního jednání. Z hlediska zdůrazněného principu autonomie vůle je zjevné, že vznik případné odpovědnosti za újmu vzniklou ukončením kontraktačního jednání bez spravedlivého důvodu má být spíše výjimkou, nikoli pravidlem, a posouzení spravedlivosti důvodu, a tudíž poctivosti či nepoctivosti jednání, nesmí být příliš přísné. Jako spravedlivý důvod by měla být posouzena každá racionální úvaha jednající strany, vycházející z objektivní skutečnosti, ale i z obhajitelného subjektivního přesvědčení podloženého konkrétními okolnostmi v daném místě a čase… Nepoctivost jednání nelze spatřovat v tom, zda jednající strana druhé straně předestře či nikoli celý proces svých úvah, na jejichž základě ukončila jednání o uzavření smlouvy.“ (Rozsudek NS ze dne 30.10.2018 sp. zn. 25 Cdo 856/2018)

Další příklady z judikatury

K předsmluvní odpovědnosti obce se dá dohledat tento závěr soudu: „Obdobně, táže-li se dále dovolatel, zda usnesení rady města schvalující návrh smlouvy jen pro potřeby jiného schvalujícího orgánu může zakládat důvodné přesvědčení o tom, že smlouva bude uzavřena, je třeba připomenout, že z odůvodnění rozhodnutí odvolacího soudu vyplývá, že ač této okolnosti soud přikládal značný význam, své závěry o vnímání situace žalobkyní založil též na zhodnocení dalších skutečností, z nichž v souhrnu vyplynulo, že se jí muselo jevit uzavření smlouvy vysoce pravděpodobným. Odvolací soud poukázal zejména na zápisy ze zasedání rady obce, podle nichž byla na základním znění smlouvy shoda, na okolnost, že žalobkyně se jako jediná přihlásila na zveřejněný záměr, na vyjádření bývalého starosty a dále též právníka žalovaného, majícího text za konečný a oboustranně výhodný, a rovněž zmínil nedostatečné informování žalobkyně o skutečnostech, jež měl mít žalovaný za podstatné pro uzavření smlouvy.

Ani tato dovolací argumentace tedy neobstojí jako náležitý a opodstatněně uplatněný důvod nesprávného právního posouzení věci ve smyslu § 241a odst. 1 o. s. ř. K otázce výhodnější nabídky jako spravedlivého důvodu ukončení kontraktace je třeba připomenout, že odvolací soud zjistil, že alternativní nabídka byla srovnatelná a přednost dostala především pro podporu nově zvolenou reprezentací žalovaného. Jednoznačnou výhodností druhé nabídky tedy nelze argumentovat ve prospěch dovolacích závěrů o spravedlivém důvodu pro neuzavření smlouvy se žalobkyní.“ (Rozsudek NS ze dne 27.5.2021 sp. zn. 25 Cdo 15/2021)

Soudy ještě říkají: „V prvním případě může jít o jakoukoli fázi kontraktačního jednání, ve druhém již jen o případ, kdy je vysoce pravděpodobné, že smlouva uzavřena bude. Spravedlivým důvodem pro ukončení kontraktace se tak jeví jen důvod, který mohla druhá smluvní strana při náležité obezřetnosti předvídat nebo o němž byla informována. Co jím bude a co nikoli, záleží na okolnostech konkrétního smluvního jednání. Vysokou pravděpodobnost uzavření smlouvy nelze posuzovat formálně, nýbrž materiálně. Rozhodující tak například nebude, zda smlouvu schválil ten orgán právnické osoby, který je k tomu formálně pověřen, ale zda případně i bez takového schválení mohla druhá strana potřebnou míru jistoty nabýt (často se takové schválení jeví jako pouhá formalita a tento dojem nezřídka i pracovník pověřený vyjednáváním smlouvy utvrzuje).“ (Rozsudek Krajského soud v Hradci Králové ze dne 25.5.2020 sp. zn. 18 Co 17/2020 – 743).

Závěrem

Jak vidno, judikatura není příliš konkrétní a obcím nepomáhá. Jediná smysluplná rada tedy je se včas (tedy v počátcích vyjednávání s investorem) obrátit na dobrého advokáta, který se plánovacími smlouvami zabývá. V kanceláři pomáháme obcím uzavírat smlouvy o rozvoji území už řadu let. Rádi se podíváme i na vaši plánovací smlouvu a poradíme vám, jak ji sepsat co nejlépe a pro obec výhodně.