Nejvyšší správní soud se zabýval otázkou, zda je rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry samostatným rozhodnutím anebo ne. Konstatoval, že „závěru městského soudu, že v řízení o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s. lze samostatně napadnout rozhodnutí o neudělení výjimky ze stavební uzávěry podle § 99 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nelze přisvědčit.“ Proč?

NSS: Samo rozhodnutí o výjimce z uzávěry zpravidla do práv účastníků nezasahuje

Soudci dospěli k tomuto odůvodnění svého názoru: „Rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry není ve vztahu k účelu, pro nějž bylo o výjimku žádáno, rozhodnutím, které samo o sobě zakládá práva a povinnosti účastníků řízení. Výlučným účelem žádosti o rozhodnutí o této výjimce je totiž dosáhnout výjimky ze stavební uzávěry, díky níž by bylo možno úspěšně žádat o rozhodnutí v řízení o dodatečném povolení stavby.

Samo rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry tak není způsobilé zasáhnout do práv a povinností účastníků řízení, jelikož samo o sobě v dané konkrétní situaci nedává nikomu práva ani povinnosti („ještě“ nemění nastavení práv a povinností osob, jichž se rozhodnutí o výjimce týká, neboť to se projeví až tehdy, když se obsah rozhodnutí o výjimce „včlení“ do rozhodnutí, kterým se již práva nebo povinnosti závazně stanoví). To, že rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry případně vydává jiný orgán než navazující rozhodnutí ve věci dodatečného povolení stavby, není rozhodné, je-li druhý z uvedených orgánů vázán rozhodnutím o výjimce, a má-li tedy povinnost je „zakomponovat“ do svého vlastního rozhodnutí.

Stejně tak není přesný závěr městského soudu, že rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry a navazující rozhodnutí ve věci dodatečného povolení stavby mají odlišné předměty. Ve skutečnosti je předmět rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry jakousi podmnožinou komplexního předmětu řízení ve věci dodatečného stavebního povolení – je jedním ze stavebních kamenů druhého z rozhodnutí, který je orgán, jenž rozhodnutí ve věci dodatečného stavebního povolení vydává, povinen bez možnosti změny daného konkrétního kamene včlenit do komplexní konstrukce, kterou buduje, složené obvykle z více dílčích částí. Ony dílčí části buď obdrží jako „subdodávku“ od orgánů k tomu zákonem určených, přičemž na ní zásadně nemůže nic změnit svým vlastním posouzením, nebo je vytváří (svým vlastním posouzením) sám.“

Kdy i výjimka ze stavební uzávěry do práv a povinností přímo zasahuje?

NSS ovšem připustil, že pravidlo má svoje mezery: „Výjimkou z výše popsaného vztahu mezi rozhodnutím o výjimce ze stavební uzávěry a navazujícím rozhodnutím či jiným úkonem správního orgánu subsumujícím rozhodnutí o výjimce, již zaměřeným vůči konkrétním osobám, by představoval případ, kdy by již na rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry žádné takovéto rozhodnutí nebo jiný úkon nenavazovaly.

Bylo by tomu tak například, pokud by se o udělení výjimky ze stavební uzávěry žádalo v návaznosti na řízení o odstranění stavby, která byla postavena v území, na němž je výstavba omezena, avšak k vybudování takové konkrétní stavby by nebylo zákonem vyžadováno žádného dalšího povolujícího aktu. V takovém případě by již samotné rozhodnutí o výjimce ze stavební uzávěry mělo přímý dopad na to, zda stavba bude, anebo nebude odstraněna, a tudíž by bylo samo o sobě způsobilé zasáhnout do práv účastníků řízení.“

A co přístup k soudní ochraně?

NSS se s problémem nutnosti zajistit přístup k soudní ochraně vypořádal následovně: „Ve vztahu k právním předpisům právní řád (zejm. čl. 95 Ústavy a judikatura Ústavního soudu) poskytuje nástroje účinné kontroly, která působí i zpětně, bez ohledu na to, zda v okamžiku soudního přezkumu rozhodnutí jsou právní předpisy, jichž bylo užito k jeho vydání, ještě platné a účinné. Byly-li užity, obecný soud má v každém případě k dispozici nástroje ke zpětné kontrole jejich zákonnosti (incidentní neaplikovatelnost podle čl. 95 odst. 1, části věty za středníkem Ústavy) či souladu s ústavním pořádkem (návrh na vyslovení protiústavnosti již neplatného zákona podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, jehož přípustnost dovodila judikatura Ústavního soudu).

K dosažení požadavku účinné soudní ochrany je třeba, aby podobný mechanismus dostatečně účinného „zpětného zrcátka“ byl k dispozici i ve vztahu k opatřením obecné povahy, jichž bylo k vydání žalobou napadeného rozhodnutí užito, a to i v případě, kdy po vydání rozhodnutí či po vydání některého z podkladových aktů pro ně, k jejichž vydání bylo opatření obecné povahy užito, dojde k zániku tohoto opatření obecné povahy…

„Schopnost“ zpětného zásahu soudem k přesně určenému okamžiku v minulosti v intervalu mezi vydáním opatření obecné povahy a rozhodnutím soudu o jeho (ne)zákonnosti tedy může být významná pro účinnost soudní kontroly a zároveň takové její působení, jež pokud možno bude šetřit práva osob nabytá v dobré víře a obecně právní jistotu spoluvytvářenou právě i působením daného opatření obecné povahy na právní vztahy.“

Teprve novelizace provedená v § 101d s. ř. s. již zmíněným zákonem č. 284/2021 Sb., jež bude spočívat ve vyloučení zrušení opatření obecné povahy se zpětným účinkem (nové znění § 101d odst. 2 věty první s. ř. s.) a zavedení pravidla, že ke zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části přihlédne soud vždy při přezkumu rozhodnutí a jiných úkonů správních orgánů, při jejichž vydání bylo opatření obecné povahy užito, byť byly vydány před tímto zrušením, bude znamenat, že právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 157/2016-67 nebude možno od účinnosti této novelizace (1. 1. 2024) v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části aplikovat, neboť právní úprava, o kterou se opíral, bude výslovně obsahově změněna…

Právní úprava v s. ř. s. tedy zatím (do 1. 1. 2024) neumožňuje zohlednit zrušení opatření obecné povahy v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, k jehož vydání bylo dané opatření obecné povahy užito, tehdy, pokud účinky takového zrušení nastaly až po vydání napadeného rozhodnutí správního orgánu, neboť v takovém případě nebylo závazně deklarováno, že opatření obecné povahy bylo nezákonné již v době, kdy správní orgán vydal rozhodnutí, k jehož vydání bylo opatření obecné povahy užito.“

Vyplnění nepravé mezery v zákoně

NSS ještě konstatoval následující: „Soudní řád správní pro případy jako v nyní projednávané věci neznal do 31. 12. 2023 výslovné řešení a od 1. 1. 2024 je nabídne pouze pro případy zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části pro nezákonnost, ne však pro případy derogace či novelizace opatření obecné povahy nebo jeho části. Absence řešení je přitom způsobilá zásadně a na základě často zcela náhodných okolností (odvíjejících se někdy jen od plynutí času, rychlosti rozhodování orgánů veřejné moci a činnosti orgánů moci zákonodárné či – při změnách opatření obecné povahy z důvodů věcných – činností orgánů příslušných k vydávání opatření obecné povahy) zasáhnout do sféry práv a povinností tak, že by účinná kontrola zákonnosti jednání správních orgánů vůči jednotlivci byla nedosažitelná.

Takovýto protiústavní důsledek jistě nemohl být úmyslem historického zákonodárce ani v době vytváření právní úpravy soudní kontroly opatření obecné povahy, ani nyní, při vytváření nové úpravy účinků jeho zrušení či zrušení jeho části, a nemohl by ani být úmyslem jakéhokoli racionálního a ústavní hodnoty respektujícího zákonodárce. Jedná se o tzv. nepravou mezeru v zákoně, kterou je potřeba vyplnit s ohledem na zachování ústavního principu rovnosti přístupu k soudní ochraně v situacích, mezi nimiž není z pohledu smyslu a účelu zajištění soudní ochrany důvodu rozlišovat.

Nelze činit rozdíly v účinnosti soudní ochrany v řízení o přezkumu správního rozhodnutí ve věci, v níž bylo užito opatření obecné povahy, pouze v závislosti na tom, jaký právní osud toto opatření obecné povahy poté, co bylo užito, stihl, aniž ten, kdo se přezkumu zmíněného správního rozhodnutí domáhá, mohl tento právní osud opatření obecné povahy ovlivnit…

Výše uvedeným výkladem je zaručeno, že správní soud má nástroj, s jehož pomocí v každé představitelné situaci minimálně s účinky inter partes posoudí, zda opatření obecné povahy, které bylo užito vůči jednotlivci, typicky k vydání rozhodnutí vůči němu, ale i k jinému vůči jednotlivci cílenému jednání veřejné správy, jež zasáhne do sféry jeho práv a povinností, bylo v době, kdy bylo užito, v souladu se zákonem, bez ohledu na to, zda v době rozhodování správního soudu toto opatření obecné povahy ještě platí, či nikoliv.“

Nelze než si postesknout, že podobně bohužel správní soudy nechránily práva jednotlivců za doby covidu. V té době totiž dosáhnout přezkumu již bez náhrady zrušených opatření možné nebylo.

Podle rozsudku NSS ze dne 25. 10. 2023, čj. 2 As 189/2021 – 47. Dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice stavební uzávěry najdete zde.