Nejvyšší správní soud se dnes vyjadřoval k otázce, zda lze návrh na tzv. abstraktní přezkum opatření obecné povahy (územního plánu) spojit s návrhem na tzv. incidenční přezkum jiného opatření obecné povahy (zásad územního rozvoje). Nebylo to ale poprvé, kdy něco takového řešil. Jak shrnul svoji dosavadní judikaturu?

Vydání územního plánu není aplikací ZÚR v konkrétní věci

Nejprve se věnoval své předchozí rozhodovací praxi zaměřené na otázku, jestli je možné návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy podat spolu s návrhem na zrušení jemu podřízeného opatření obecné povahy: „Nejvyšší správní soud připustil, že jazykové vyjádření užité v § 101a odst. 1 s. ř. s. tuto možnost nevylučuje.

Pro posouzení dané otázky je však zapotřebí přihlédnout ke kontextu systému přezkumu opatření obecné povahy, jak je nastaven soudním řádem správním a pravidly dovozenými judikaturou správních soudů. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že z citovaného usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014-36, nelze dovozovat možnost podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. společně s jiným návrhem na zrušení opatření obecné povahy.

Zásady územního rozvoje se totiž při vydávání územního plánu neužijí ve smyslu věty druhé § 101a odst. 1 s. ř. s., neboť vydání územního plánu není aplikací zásad územního rozvoje v konkrétní věci… K závěrům citovaného rozsudku se Nejvyšší správní soud přihlásil také v již rovněž uváděném rozsudku ze dne 4. 4. 2023, č. j. 7 As 98/2022-64, v němž se zabýval situací, kdy navrhovatel spojil s návrhem na zrušení části aktualizace zásad územního rozvoje rovněž návrh na zrušení části samotných původních zásad územního rozvoje. Proti tomuto rozsudku byla podána ústavní stížnost, kterou však Ústavní soud usnesením ze dne 28. 8. 2023, sp. zn. II. ÚS 1429/23, odmítl jako zjevně neopodstatněnou, neboť dospěl k závěru, že odmítnutím návrhu směřujícího proti zásadám územního rozvoje nedošlo v daném případě k porušení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.“

Incidenční přezkum opatření nemá obcházet lhůtu pro přezkum abstraktní

NSS ještě dále zdůraznil: „Usnesení ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014-36, v němž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu poprvé předestřel výklad, podle něhož zákon umožňuje podání dvou různých typů návrhů na zrušení opatření obecné povahy – návrh „abstraktní“ podaný dle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. a návrh „incidenční“ dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., je založeno na dvou výchozích premisách.

První premisou bylo, že druhá věta uvedeného ustanovení nemůže být pouhou frází bez normativního obsahu (viz bod 22 uvedeného usnesení). Druhou výchozí úvahou bylo to, že lhůta pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy stanovená v § 101b odst. 1 s. ř. s. nemůže být uplatňována bezvýjimečně, neboť by znemožňovala efektivní soudní přezkum individuálních správních aktů vydaných po uplynutí této lhůty na základě nezákonného či dokonce protiústavního opatření obecné povahy (viz bod 16 uvedeného usnesení).

Účelem incidenčního soudního přezkumu opatření obecné povahy, jehož možnost rozšířený senát dovodil z § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., je tedy poskytnout efektivní soudní ochranu osobám, jejichž práva byla dotčena aplikací nezákonného opatření obecné povahy v individuálním případě i v situaci, kdy již uplynula lhůta pro podání návrhu na jeho abstraktní přezkum.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ovšem v uvedeném usnesení zdůraznil rovněž význam lhůty stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. pro ochranu dobré víry dotčených osob v zákonnost opatření obecné povahy a stability poměrů v území a upozornil, že jím podaný výklad § 101a odst. 1 s. ř. s. nemá sloužit k obcházení lhůty pro podání návrhu na abstraktní kontrolu opatření obecné povahy a že respektuje zásady proporcionality a zdrženlivosti při výkonu soudní moci. V tomto duchu je tedy třeba přistupovat k posuzování přípustnosti návrhů na incidenční přezkum.“

Aktuální závěry

NSS uvažoval v konkrétním případě takto: „Ačkoliv usnesení rozšířeného senátu v odůvodnění výslovně hovoří toliko o situacích, kdy je opatření obecné povahy aplikováno (slovy zákona „užito“) při vydání individuálních správních aktů (popř. přímo rozhodnutí), je zřejmé, že k užití opatření obecné povahy může dojít také v jiných situacích. Judikatura Nejvyššího správního soudu, která na uvedené usnesení rozšířeného senátu navázala, již ve vazbě na jeho výrok výslovně zmiňuje možnost spojit návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy rovněž se zásahovou či nečinnostní žalobou…

Poukazuje-li stěžovatel na to, že zákon počítá s možností podat návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy také společně s „jiným návrhem“, nelze než uvést, že ani tato zákonná formulace nepozbývá ve světle citované judikatury význam. Soudní řád správní (případně ve spojení se zvláštními zákony) umožňuje podat kromě žalob několik typů jiných návrhů na zahájení řízení… Z § 101a věty druhé s. ř. s. však na druhou stranu v žádném případě neplyne, že by návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy bylo možné spojit se všemi typy žalob a návrhů, které je možné podat ve správním soudnictví.“

Možnost zrušení vzájemně provázaných opatření je možná společně s žalobou proti úkonu správního orgánu, který je aplikuje v konkrétním případě

Jaké návrhy a žaloby tedy NSS vyloučil? „Účelem incidenčního přezkumu… je předejít situaci, kdy navrhovateli nebude možné poskytnout efektivní soudní ochranu, neboť k porušení jeho práv dojde v důsledku aplikace opatření obecné povahy, které však již nebude možné zrušit bez ohledu na jeho nezákonnost. Taková situace by však neměla nastat v případě, kdy je primárním návrhem, s nímž má být návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy akcesoricky spojen, návrh na přezkum jiného opatření obecné povahy.

V takovém případě by totiž zpravidla měla být možnost docílit zrušení obou vzájemně provázaných opatření obecné povahy návrhem na jejich incidenční přezkum podaným spolu s žalobou či jiným návrhem, jímž bude navrhovatel brojit proti úkonu správního orgánu aplikujícího daná opatření na konkrétní věc…

Takové použití incidenčního přezkumu opatření obecné povahy respektuje rozšířeným senátem zdůrazňovaný zájem na stabilitě poměrů v území a na ochraně dobré víry dotčených osob v zákonnost opatření obecné povahy a zásadu zdrženlivosti při soudním přezkumu veřejné správy, jelikož brání nadužívání návrhů dle § 101a věty druhé s. ř. s. k obcházení lhůty pro abstraktní přezkum opatření obecné povahy.“

Podle rozsudku NSS ze dne 9. 10. 2023, čj. 5 As 248/2021 – 89, dostupný na www.nssoud.cz

Více našich článků k incidenčnímu přezkumu najdete zde.