S Nejvyšším správním soudem se tentokrát podíváme do Horní Bečvy. Tamní zastupitelé schválili územní plán, který na pozemcích jedné vlastnice vymezil plochu silniční dopravy a jinde biokoridor. Krajský soud v Ostravě na základě návrhu zrušil biokoridor, ale plochy dopravy ponechal.

Krajský soud k vymezení komunikace

Z rozsudku NSS vyplývá, že podle krajského soudu „vymezení plochy silniční dopravy v územním plánu neznamená, že v daných místech vede veřejně přístupná komunikace ve smyslu zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, nebo že by se jednalo o veřejné prostranství. Veřejně přístupné účelové komunikace vznikají přímo ze zákona, nikoliv rozhodnutím správního orgánu nebo jejich vymezením v územním plánu. V případě sporu posuzuje existenci veřejně přístupné účelové komunikace silniční správní úřad v samostatném řízení podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.

Na charakter cesty nemá vliv ani soudní rozhodnutí o zřízení služebnosti či práva nezbytné cesty ve prospěch vlastníků domu č. p. 16. Podle § 9 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, se plochy silniční dopravy zpravidla vymezují v místech, kde má vést dálnice či silnice. Nejedná se však o výčet taxativní. Toto ustanovení proto nebránilo odpůrkyni, aby plochy silniční dopravy na pozemcích navrhovatelů umístila. Nadto podle § 9 odst. 1 této vyhlášky se obecně plochy dopravní infrastruktury samostatně vymezují mj. v případech, kdy je vymezení ploch dopravy nezbytné k zajištění dopravní přístupnosti.“

Trasa biokoridoru nebyla řádně odůvodněna

Naopak vymezení biokoridoru KS zrušil, a to z těchto důvodů: „Navrhovatelé a) a b) nezpochybňovali ani tak obecně veřejný zájem na zřízení, resp. existenci biokoridoru, ale dovolávali se vůči sobě proporcionálnějšího řešení, tj. řešení, které se méně dotkne jejich vlastnického práva, neboť postihne pro ně méně využitelnou část pozemku. Ačkoliv úprava územního plánu působí do budoucna, s ohledem na významně omezenou přípustnost využití pozemků navrhovatelů v biokoridoru (viz výše) představuje vymezení plochy č. 245 v areálu provozované biofarmy významné omezení jejího dalšího rozvoje. Proto se soudu námitka navrhovatelů a) a b) jeví jako věcná, konkrétní a zcela případná. K této části námitky se však odpůrce vůbec nevyjádřil.

Dále je nutné zdůraznit, že odpůrce se nevyjádřil ani k navrhované možnosti vyvlastnění části pozemku navrhovatelů a) a b). I zde se přitom jedná o zcela zásadní pochybení odpůrce, neboť vyvlastnění představuje nejzávažnější zásah do vlastnického práva jednotlivce. Odpůrce se k možnosti vyvlastnění sice vyjádřil v rámci vyjádření k podanému návrhu, nicméně vyjádření k návrhu neslouží k doplnění ani nahrazení odůvodnění rozhodnutí odpůrce o námitce navrhovatelů. Soud proto nemůže vyjádření odpůrce považovat za součást odůvodnění rozhodnutí o námitce…

Nadto soud uvádí, že ani taková reakce odpůrce na námitku navrhovatelů a) a b) by nebyla dostačující, neboť odpůrce v zásadě jen poukazuje na to, že pro případné budoucí vyvlastnění pozemku je nutné vymezit tuto možnost v územním plánu, a to s odkazem na ustanovení § 170 stavebního zákona. Uvedené ustanovení sice stanoví, že k vyvlastnění pozemků a staveb může dojít jen za podmínky, že k němu dojde toliko z důvodů nutnosti uskutečnění staveb a jiných opatření v území uvedených v tomto ustanovení a současně bude tato možnost uvedena v územním plánu. Předmětné ustanovení však rozhodně nelze vyložit tak, že každý pozemek obsahující veřejně prospěšné opatření nebo veřejně prospěšnou stavbu je nutné vymezit jako plochu k vyvlastnění. Proč odpůrce navrhl takové krajní řešení i ve vztahu k ploše č. 245, už soudu není známo. Jelikož rozhodnutí o námitce navrhovatelů a) a b) nedostálo požadavků kladeným na něj zákonem, resp. upřesněných judikaturou, považuje jej soud za nepřezkoumatelné. Námitka navrhovatelů a) a b) je proto důvodná.“

Kamenem úrazu tedy bylo jako v mnoha jiných podobných případech naprosto nedostatečné odůvodnění řešení přijatého v územním plánu. Vzhledem k tomu, že se jedná o evergreen při soudních přezkumech územně plánovací dokumentace, měli by si na to projektanti i zastupitelé dávat skutečně pozor a nebýt nedbalí, pokud jde o zdůvodnění toho, proč mají právě takovou regulaci, zvláště brojí-li proti ní vlastníci již během pořizování územního plánu.

NSS krajský soud podpořil

Nejvyšší správní soud kasaci zamítl. Potvrdil náhled krajského soudu na celou věc: „Krajský soud dospěl k závěru, že vymezením ploch silniční dopravy na pozemcích stěžovatelů v územním plánu nedošlo k zásahu do jejich práv, pokud jde o možnost užívání cesty dalšími osobami. Odpůrkyně podle krajského soudu totiž zakreslila v územním plánu plochy silniční dopravy v místech, kde cesta skutečně vede. Funkční vymezení plochy silniční dopravy na pozemcích stěžovatelů tak odpovídá jejímu faktickému využití. Její vymezení v územním plánu však neznamená, že by tím vznikla veřejně přístupná účelová komunikace. Na charakter cesty nemá vliv ani případné zřízení služebnosti či práva nezbytné cesty ve prospěch vlastníků domu č. p. 16.

Stěžovatelé na tuto argumentaci krajského soudu nijak nereagují a toliko opakují své návrhové body uplatněné v doplnění návrhu na zrušení územního plánu. I kdyby proto byly uplatněny včas, tedy před koncentrací řízení, nemohl by se jimi Nejvyšší správní soud zabývat, neboť se zcela míjí s rozhodovacími důvody krajského soudu. Z napadeného rozsudku totiž vyplývá, že krajský soud považoval uvedené námitky za nedůvodné již z toho důvodu, že zakreslením plochy silniční dopravy v místech, kde cesta vede, nedochází k zásahu do práv stěžovatelů, pokud jde o okruh osob, které ji mohou užívat.

S tímto závěrem však stěžovatelé v kasační stížnosti nijak nepolemizují… Vymezení ploch silniční dopravy totiž podle krajského soudu nezakládá právo třetím osobám využívat pozemky stěžovatelů. Nejvyšší správní soud s krajským soudem souhlasí. To, že jsou v územním plánu zakresleny plochy silniční dopravy na pozemcích stěžovatelů, nezakládá oprávnění třetím osobám cestu vedoucí přes tyto pozemky užívat.

Z hlediska zákonnosti územního plánu je proto irelevantní, jaká hypotetická újma by mohla stěžovatelům v případě užívání cesty sousedními pozemky vzniknout. Ta by mohla hrát roli případně v soukromoprávním sporu o povolení nezbytné cesty [viz § 1032 odst. 1 písm. a) zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník]. Územní plán však představuje toliko právně závaznou koncepční představu odpůrkyně o využití daného území. To však neznamená, že by opravňoval vlastníky sousedních pozemků využívat cestu bez příslušného soukromoprávního titulu nebo z titulu veřejnoprávního obecného užívání účelové komunikace.“

Na sepsání „žaloby“ si vezměte dobrého advokáta

Územní plánování je věcí složitou a rozumí mu jen velmi málo advokátů, kteří se na problematiku úzce specializují. Protože je soudní přezkum velmi podstatně ovlivněn kvalitou návrhů nebo kasačních stížností, lze jen doporučit, aby si jak dotčení vlastníci, tak obce brali na pomoc jen takové právníky, kteří o procesu územního plánování něco vědí.

Potvrdil to i NSS, když řekl: „Nejvyšší správní soud úvodem s ohledem na obsah a jazykovou i věcnou kvalitu kasační stížnosti podotýká, že řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční. Nejvyšší správní soud je tedy, vyjma případů taxativně uvedených v § 109 odst. 4 s. ř. s., uplatněnými důvody kasační stížnosti vázán. Proto obsah a kvalita kasační stížnosti a její srozumitelnost v podstatě předurčují obsah a kvalitu rozhodnutí soudu.

Kasační bod je způsobilý projednání v té míře obecnosti, ve které byl formulován. Obecně a kuse zdůvodněná kasační stížnost tak předurčuje nejen rozsah přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu. Uplatní-li proto stěžovatel obecnou námitku, může se jí soud zabývat toliko v mezích její obecnosti.“

Podle rozsudku NSS čj. 8 As 38/2021-76 ze dne 21. 12. 2022 a podle rozsudku KS v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 16. 12. 2020, čj. 73 A 7/2020-120.