Soud: smlouva o souhlasu se stavbou na obecním pozemku podléhá schválení zastupitelstvem obce

Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 20. prosince 2023 dospěl k poměrně překvapivým závěrům, když zrušil usnesení rady obce Chotíkov z listopadu 2021, kterým rada „schvaluje smlouvu o právu provedení stavby – Faltusův most dle návrhu Správy veřejného statku Magistrátu města Plzně.“ Co je na tom tak přelomového? To si řekneme v tomto článku.

Přísný výklad zákona o obcích ze strany krajského soudu

Podle § 85 písm. m) zákona o obcích patří mezi vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce právní jednání spočívající v „nabytí a převod práva stavby a smluvní zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce“. Krajský soud se v předmětném rozsudku zabýval tom, co pod tímto pojmem rozumět. Zda jde o pojem obecný, zahrnující v sobě jakékoliv jednání, na základě kterého bude umožněno třetí osobě na pozemku obce stavět, nebo jde pouze o smlouvu o právu stavby podle § 1243 odst. 1 občanského zákoníku, kterou se ve prospěch jiného zatěžuje pozemek ve vlastnictví obce věcným právem zapisovaným do veřejného seznamu.

Krajský soud poukázal, že výklad tohoto pojmu má návaznost také na výklad § 39 odst. 1 zákona o obcích, podle kterého „Záměr obce prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu a záměr obce smluvně zřídit právo stavby k pozemku ve vlastnictví obce obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední … Pokud obec záměr nezveřejní, je právní jednání neplatné…“

Nebudeme vás napínat. Krajský soud v Plzni dospěl k závěru, že jde o obecný pojem, zahrnující v sobě jakékoliv smluvní jednání, kterým je někomu jinému umožněno stavět na pozemku obce a tím jej zatížit.

Pokud se názor krajského soudu v praxi prosadí, pak to znamená, že (1) pokud smlouvu o souhlasu se stavbou uzavře rada obce, jak se v praxi dosud běžně dělo, je taková smlouva neplatná. (2) i když smlouvu uzavře zastupitelstvo obce, je smlouva neplatná, pokud záměr smlouvu uzavřít nebyl v souladu s § 39 odst. 1 zákona o obcích předem zveřejněn.

Argumenty předložené krajským soudem

Krajský soud nejprve upozorňuje na to, že zákon o obcích hovoří o „smluvním zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce” nikoli o „smlouvě o zřízení práva stavby podle § 1243 odst. 1 občanského zákoníku” nebo o „zatížení věcným právem jiné osoby (§ 1240 odst. 1 občanského zákoníku” či o „zřízení nemovité věci v podobě práva stavby (§ 1242 občanského zákoníku). A to za situace, kdy se předmětný pojem se stal součástí zákona o obcích teprve dnem 1. 7. 2016, kdy nabyl účinnosti zákon č. 106/2016 Sb., ačkoli ustanovení § 1240, § 1242 a § 1243 odst. 1 občanského zákoníku byly účinnými již od 1. 1. 2024. Zákonodárci tedy nic nebránilo v tom, aby učinil přesný odkaz za smlouvu o zřízení práva stavby podle § 1243 odst. 1 občanského zákoníku. Tedy aby výslovně stanovil, že zastupitelstvo obce rozhoduje pouze v případě, kdy dojde ke „smluvnímu zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce” výhradně smlouvou podle § 1243 odst. 1 občanského zákoníku. Vzhledem k tomu, že tak však zákonodárce neučinil, bude zastupitelstvo rozhodovat vždy, kdy dojde ke „smluvnímu zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce” bez ohledu jakou formou se tak stane.

Dále pak krajský soud uvádí: Ač zákonodárce zmiňuje o právu stavby jako o specifickém věcném právu ve smyslu § 1240 občanského zákoníku, výslovně uvádí, při odůvodnění změny § 39 odst. 1 věta první zákona o obcích, že se povinnost zveřejnění vztahuje „i na případy smluvního zřízení práva stavby k tíži obecního pozemku, které se svou závažností blíží prodeji obecního pozemku”. Nejen tedy výhradně na smlouvu podle § 1243 odst. 1 občanského zákoníku. Při odůvodnění změny § 85 písm. m) zákona o obcích je pak použit znovu pouze obecný pojem „smluvním zřízení práva stavby k tíži obecního pozemku”.

Je tedy nezbytné uzavřít, že zastupitelstvo rozhoduje o smlouvě o právu stavby podle § 1243 odst. 1 občanského zákoníku, ale také o jakémkoli jiném jednání, kterým smluvně dojde k umožnění jinému právo stavět na pozemku obce a tím jej zatížit.

Z tohoto pohledu je nedůvodnou obrana žalované, že k zatížení pozemku obce nedošlo smlouvou o právu stavby podle § 1243 odst. 1 občanského zákoníku, ale podle jeho tvrzení „nepojmenovanou smlouvou podle § 1746 odst. 2 občanského zákoníku” ani že se jedná „pouze o smlouvu pro účely stavebního řízení”.

Něco jiného je samotný souhlas se stavbou na pozemku obce

Krajský soud současně odlišuje situaci, kdy je „pouze“ udělen souhlas se stavbou na pozemku obce. Podle  § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona k žádosti o stavební povolení stavebník připojí souhlas k provedení stavebního záměru podle § 184a. Podle § 184a odst. 1 věta první stavebního zákona není-li žadatel vlastníkem pozemku nebo stavby a není-li oprávněn ze služebnosti nebo z práva stavby požadovaný stavební záměr nebo opatření uskutečnit, dokládá souhlas vlastníka pozemku nebo stavby. Podle § 184a odst. 2 stavebního zákona souhlas s navrhovaným stavebním záměrem musí být vyznačen na situačním výkresu dokumentace, nebo projektové dokumentace.

Krajský soud k tomu uvádí: Jak vyplývá z ustanovení § 184a odst. 2 stavebního zákona má souhlas vlastníka pozemku formu vyznačení na situačním výkresu dokumentace, nebo projektové dokumentace. Nemá podobu smlouvy, je jednostranným úkonem vlastníka pozemku ve vztahu ke stavebnímu úřadu. Jde pouze o vyslovení souhlasu vlastníka pozemku se stavbou.

V čl. V smlouvy Smlouvy o právu provedení stavby nebo opatření na pozemku vlastníka ze dne 26. 1. 2022 bylo uvedeno, že smluvní strany souhlasí, aby byla podkladem pro správní řízení jako souhlas vlastníků s provedením stavby na dotčených pozemcích, a to ve smyslu § 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona, avšak tímto ustanovením se obsah smlouvy nevyčerpal.

Smlouva tak není prostým „veřejnoprávním” souhlasem k vyřízení příslušných povolení podle stavebního zákona, ale taktéž „soukromoprávním” titulem pro realizaci stavby.

Zde je třeba odkázat čl. IV. předmětné smlouvy. Žalovaná, jakožto vlastník ve smlouvě vyjmenovaných pozemků souhlasí s realizací stavby v souladu s citovanou projektovou dokumentací. Za podmínek této smlouvy vzniká investorovi oprávnění zřídit stavbu, vstupovat a vyjíždět na dotčené pozemky v souvislosti s prováděním průzkumných pracích, projektové přípravy stavby, přípravných prací a zřizováním, provozem, opravami a údržbou stavby. Vlastník strpí úpravy na dotčených pozemcích vzniklé při realizaci stavby. …

Závěr

Byť se to nemusí zdá úplně logické, krajský soud tedy odlišil situaci, kdy je stavebníkovi obcí „jen“ dán souhlas se stavbou na pozemku obce bez toho, aby o tom byla uzavírána smlouva. Takový souhlas tedy zřejmě nadále může udělit rada obce. Pokud je ale ohledně stavby na obecním pozemku uzavírána smlouva, podléhá schválení zastupitelstva a předchozímu zveřejnění záměru na úřední desce.

Přitom např. komentáře k zákonu o obcích od Wolters Kluwer i C.H. Beck se dosud klonily k tomu, že neplatí, že by jakákoli dohoda, která opravňuje stavebníka provést stavbu na obecním pozemku (např. souhlas obce s provedením stavby § 184a odst. 1 stavebního zákona) podléhala schválení zastupitelstva obce a zveřejnění záměru.

Uvidíme tedy, jak se budou soudy v budoucnu k této otázce stavět. Lze ovšem samosprávám doporučit, aby do budoucna byly v tomto ohledu opatrné a požadavky krajského soudu raději respektovaly. A to i z toho důvodu, že žalobcem bylo v této věci Ministerstvo vnitra, které jistě i nadále bude při uplatňování svých dozorových oprávnění vůči samosprávám, tento právní závěr aplikovat.

Podle rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 12. 2023, č.j. 55 A 15/2023 – 69.

Více našich článků ke smlouvám s investory zde.