Zdá se, že téměř nemine den, aby NSS nerozhodoval o nějakém územním plánu, tentokrát zavítáme do Ústeckého kraje, kde jedna obec změnila dosud zastavitelné pozemky zpět na zemědělskou půdu. S takovým postupem samospráv se vzhledem ke snaze některých z nich (konečně) chránit cennou půdu asi budeme setkávat stále častěji. Proto je také důležité shromažďovat názory soudů k této otázce.

Pozemky určené původně pro průmyslovou zónu byly zařazeny mezi plochy zemědělské

NSS shrnul věc takto: „Územní plán obce Libouchec, vydaný dne 11. 5. 1999, počítal s obchodně průmyslovou zónou umístěnou v blízkosti dálniční křižovatky (D8) severně od Žďárku v prostoru mezi Žďárkem a Malým Chvojnem, přičemž umístil obchodně průmyslovou zónu označovanou jako Žďárek – Lokalita 2 mimo dotčené pozemky stěžovatelů. Změnou č. 2 územního plánu obce z roku 2003 byly dotčené pozemky stěžovatelů zařazeny do plochy P6, která náležela do funkčního využití území VP – výroba příměstského typu a na které byla v plánu výstavba obchodně průmyslové zóny Žďárek. Napadeným územním plánem přijatým usnesením obce ze dne 13. 6. 2022 byla prakticky celá oblast P6, tedy včetně dotčených pozemků navrhovatelů, zařazena mezi plochy AZ – zemědělské, jejichž hlavní využití stanovuje napadený územní plán jako plochy zemědělského půdního fondu…

Pořizovatel poukázal zejména na velký územní rozsah dotčených pozemků nacházejících se v otevřené krajině v nezastavěné oblasti a rovněž na nutnost vycházet při pořizování územního plánu i z dalších dokumentů, mj. ze Zásad územního rozvoje Ústeckého kraje a Územní studie krajiny ORP Ústí nad Labem… V této souvislosti krajský soud konstatoval, že cílem omezení rozsahu obchodně průmyslové zóny Libouchec – Žďárek v napadeném územním plánu byla zejména snaha chránit životní prostředí, zachovat území s dotčenými pozemky k využití pro zemědělské účely a nerozšiřovat obchodně průmyslovou zónu, která se již nachází severně od Žďárku, na území zahrnující dotčené pozemky…

Krajský soud dále konstatoval, že koordinaci soukromých a veřejných zájmů ve smyslu § 18 odst. 3 stavebního zákona nelze vykládat tak, že bude pokračovat kontinuita s předchozím územním plánem, který počítal s využitím dotčených pozemků pro obchodně průmyslovou zónu. K námitce, že navrhovatelé na dotčených pozemcích již započali s realizací developerského projektu, krajský soud uvedl, že se jedná pouze o projektovou dokumentaci ohledně dopravního napojení…, nikoliv tedy o samostatný projekt… Na základě uvedených skutečností dospěl krajský soud k závěru, že ačkoliv na straně navrhovatelů dochází k určitému omezení zejména vlastnického práva, případně práva na podnikání, nejedná se o nepřiměřený zásah, který by byl v rozporu se zásadou proporcionality opatření obecné povahy. Změnou funkčního využití dotčených pozemků nedochází k jejich znehodnocení, neboť dle právního stavu se stále jedná o zemědělské pozemky, které mohou navrhovatelé využívat stejným způsobem jako doposud.“

NSS k závaznosti územní studie

Nejvyšší správní soud dal krajskému za pravdu a konstatoval: „Odpůrce v této souvislosti akcentoval, že pořizování územního plánu je naplněním práva na samosprávu, které garantuje čl. 8 Ústavy ČR a které zahrnuje mj. i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ… Poukázal na stanoviska dotčených orgánů uplatněná v procesu pořizování územního plánu a nutnost zajistit soulad územního plánu se ZÚR a s Politikou územního rozvoje ČR.

Ve vztahu k dotčeným pozemkům přitom ze ZÚR vyplývá požadavek „sledovat rozvojový záměr na zřízení výrobní a obslužné zóny Libouchec – Žďárek, zahrnutý nebo připravovaný v rámci územního plánu dotčené obce, s ohledem na citlivost území vůči vlivům nadmístního významu na úseku dopravy, ochrany přírody a krajiny aj.“ Z toho vyšel i krajský soud, který dodal, že z obsahu ZÚR vyplývá spíše negativní postoj k realizaci obchodně průmyslové zóny na dotčených pozemcích, a to zejména vzhledem k nutnosti chránit přírodu a krajinu. V tomto ohledu je nutno zohlednit i územní studii, která uvádí, že ve vztahu k dotčeným pozemkům je nutno chránit přírodní hodnoty s vyloučením dalších stavebně investičních aktivit. Součástí územní studie je rovněž Výkres vymezení navržených změn ve využívání ploch, ze kterého mj. plyne, že plocha P6, která v době účinnosti předchozího územního plánu zahrnovala rovněž dotčené pozemky, byla označena jakožto rozvojová plocha k vypuštění.

Územní studie proto z důvodu ochrany životního prostředí nepovažuje za vhodné využít plochy zahrnující mj. dotčené pozemky k výstavbě obchodní průmyslové zóny. Pořizovatel územního plánu je přitom povinen ze závěrů vyplývajících z územní studie či ZÚR vycházet a v územním plánu je zohlednit, neboť jak vyplývá z § 25 stavebního zákona, územní studie se řadí mezi územně plánovací podklady, které slouží jako podklad mj. pro územní plán… ZÚR jsou pak toliko závazným podkladem, s nímž musí být územně plánovací dokumentace nižšího stupně v souladu, přičemž respektování nadřazené regulace obecnou, podřazenou úpravou je přirozeným, zákonem předpokládaným a zamýšleným projevem hierarchického uspořádání systému územního plánování.“

Faktický stav v území

NSS také potvrdil, že obec správně zohlednila faktický stav v území: „Nelze tedy pořizovateli vytýkat, že z uvedené územní studie a ZÚR vycházel. Pořizovatel nadto zohlednil i faktický stav v území, resp. jeho vývoj. V současné době je totiž Žďárek prakticky sevřen mezi významné dopravní stavby, což bylo ještě více umocněno obchodně průmyslovou zónou ležící severně od Žďárku. Z tohoto důvodu pořizovatel napadeného územního plánu v rámci koncepce rozvoje území stanovil, že areál obchodně průmyslové zóny má být v budoucnu pouze doplněn v prostoru mezi silnicemi a dálnicí, která již je stávající výstavbou ovlivněna a vybočuje z charakteru stávající zástavby (plochy Z02).

Jedním z důvodů, proč pořizovatel zahrnul dotčené pozemky mezi AZ – zemědělské, tak byla snaha zamezit rozšiřování obchodně průmyslové zóny, která se již fyzicky nachází severně od Žďárku, na dotčené pozemky. Z obdobných důvodů vymezuje napadený územní plán plochy Z19, na které poukazují stěžovatelé, jako plochy pro bydlení. Ačkoliv stěžovatelé namítají, že se plocha Z19 stejně jako dotčené pozemky z většiny nachází na půdě II. třídy ochrany, je v tomto případě situace odlišná…

Z uvedených důvodů lze považovat vymezení mj. ploch Z19 za souladné se zásadami ochrany ZPF podle § 4 odst. 1, 2 a 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Podle názoru Nejvyššího správního soudu se orgán ochrany ZPF neodchýlil ani od hledisek a kritérií metodického pokynu Ministerstva životního prostředí… Orgán ochrany ZPF zhodnotil dosavadní využití ploch v řešeném území, resp. nedostatečně využitých pozemků v současně zastavěném území obce, a to např. ve vztahu k vymezené ploše Z19, když mj. konstatoval, že se jedná o proluku mezi zastavěným územím a zemědělské hospodaření je ztížené, ne-li nemožné. V podrobnostech odkazuje soud na rozsudek krajského soudu, se kterým i v tomto ohledu plně souzní.“

Ochrana ZPF nemůže být absolutní

NSS ještě doplnil důležitý bod: „Ačkoliv Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, že dle zásad zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, je nutné zemědělský půdní fond chránit, nelze ze skutečnosti, že napadený územní plán nakládá s dotčenými pozemky stěžovatelů v odlišném režimu než s pozemky některých jiných vlastníků, dovozovat porušení tohoto zákona či dokonce diskriminační a svévolný postup ze strany odpůrce.

Ochranu ZPF, stejně jako ochranu jiných složek životního prostředí, totiž nelze absolutizovat, neboť „jednotlivé složky ochrany spolu musí být ve vzájemné rovnováze, stejně jako musí být shledána rovnováha mezi ochranou životního prostředí a jinými společenskými zájmy“ (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006-74, a ze dne 22. 8. 2022, č. j. 7 As 190/2020-67). Je vždy nutné zkoumat konkrétní poměry v daném území, jak to v nyní projednávaném případě provedl orgán ochrany ZPF, resp. krajský soud, který správně dovodil, že plochy Z19 představují prázdný prostor v zastavěném území, kde je zemědělské využití ztížené, navíc se jedná o plochu podstatně menší rozlohy, a tudíž o menší zábor ZPF, než je tomu v případě dotčených pozemků stěžovatelů. Ty se totiž nacházejí v otevřené krajině a k zemědělským účelům jsou dobře využitelné. Jak již bylo nadto výše naznačeno, napadený územní plán obsahuje řádné a dostatečné odůvodnění toho, proč bylo přistoupeno ke změně funkčního využití právě u dotčených pozemků.“

Ani ochrana vlastnictví není bezbřehá

NSS ale také řekl, že „stěžovatelé si proto měli být vědomi možnosti, že v budoucnu nemusí být možné dotčené pozemky zastavět, neboť jak v souladu s judikaturou uvedl krajský soud, kontinuita územního plánování není bezbřehá. Jak již bylo výše naznačeno, vlastníku nemovitosti nelze přiznat subjektivní právo na to, aby tato nemovitost byla zařazena do konkrétního způsobu využití. Pouhá skutečnost, že stanovení funkčního využití dotčených pozemků stěžovatelům komplikuje přípravu a realizaci záměrů ohledně jakéhokoliv využití pozemku, nezakládá pochybení odpůrce v procesu pořizování územně plánovací dokumentace či dokonce nezákonnost územního plánu (k uvedeným závěrům srv. vedle výše uvedené judikatury i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008-51).

Nelze nezmínit, že stěžovatelé měli v nyní projednávaném případě dostatek času, aby plánovaný developerský projekt realizovali, přesto však přistoupili pouze k řešení dopravního napojení pozemku par. č. 1259/27, nikoliv tedy k realizaci samotného developerského projektu. Nelze přehlédnout ani to, že v době po přijetí předchozího územního plánu došlo v dané oblasti k rozvoji (změnám) v území, pro které bylo nezbytné přistoupit i ke změnám v rámci napadeného územního plánu… Uvedené lze přiměřeně vztáhnout i na další obecné námitky, mj. na námitku, že územní plán ignoruje existenci veřejného zájmu na ekonomickém využití území, vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území i existenci dalších veřejných zájmů. Uvedená tvrzení stěžovatelé nekonkretizovali, resp. nepodložili.

Pokud uvedenou argumentací mířili do znehodnocení jejich developerského záměru, odkazuje soud na výše uvedené a dodává, že využití dotčených pozemků k (blíže nespecifikovanému) developerskému záměru stěžovatelů představuje spíše jejich soukromý zájem. Ačkoliv Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje potenciální přínos, který by případná realizace mohla dotčené oblasti přinést, nelze opomenout rovněž existenci veřejného zájmu na ochraně krajiny a na ochraně nezastavěného území jako podstatné složky prostředí života obyvatel (viz výše). Správní orgány i krajský soud uvedené zájmy náležitě poměřovaly.“

Závěrem

NSS ještě na závěr doplnil, že „změnou funkčního využití nedošlo ke znehodnocení jejich pozemků. Dle právního stavu jsou totiž dotčené pozemky stále pozemky zemědělskými, přičemž k tomuto účelu jsou i fakticky využívány. Dotčené pozemky tak mohu stěžovatelé využívat stejným způsobem jako doposud.“

 

Podle rozsudku NSS čj. 7 As 36/2023 – 61, ze dne 23. 11. 2023, dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice územního plánování zde.