Nejvyšší správní soud rozhodoval o další stavební uzávěře, tentokrát obec svoje řešení obhájila. Pojďme se podívat, proč tomu tak bylo.

Proč vlastnice uzávěru napadala?

Z toho, jak NSS shrnul výsledky řízení před krajským soudem, vyplývá, že vlastnice, které se uzávěra nelíbila, snesla všechny obvyklé argumenty: „Napadené opatření bylo přitom vydáno poté, kdy zastupitelstvo obce rozhodlo řádně o pořízení nového územního plánu a vyslovilo souhlas se zapracováním regulačních opatření do nového územního plánu na vymezeném území. Krajský soud nepřisvědčil tomu, že by namítané skutečnosti svědčily o účelovosti stavební uzávěry a že by docházelo k průtahům v průběhu procesu přípravy a vydání územního plánu.

Při posouzení přiměřenosti napadeného opatření pak poukázal na cíl stavební uzávěry a připravovaného územního plánu. Dodal, že s ohledem na rozvoj obce v jihovýchodní části, naplnění kapacity mateřské školy a blížící se naplnění kapacity základní školy je součástí přípravy územního plánu prověření zastavitelnosti vymezeného území. Účelem napadaného opatření je přitom zajistit, aby případná výstavba ve vymezeném území, k níž by mohlo do doby vydání nového územního plánu dojít, neztížila nebo neznemožnila budoucí využití území. S ohledem na žádoucí výsledek se tak jedná o přiměřený a vhodný nástroj. Ze zákonného rámce nevybočuje ani časové a prostorové vymezení stavební uzávěry.

Dle krajského soudu navrhovatelce rovněž nevzniklo legitimní očekávání v důsledku vydání územního rozhodnutí o dělení pozemku ve vymezeném území, rozhodnutí o připojení na obecní komunikaci či koordinovaného závazného stanoviska ve věci vodovodní přípojky. Legitimní očekávání zakládá až (pravomocné) územní rozhodnutí. Územní plánování je dynamický proces a vlastník se nemůže důvodně spoléhat na trvalost určeného funkčního využití jeho pozemku. Ani podaná žádost o společné stavební povolení na výstavbu 14 rodinných domů nemohla založit legitimní očekávání navrhovatelky, neboť v době rozhodování bylo napadené opatření účinné a pro posouzení žádosti je rozhodující skutkový a právní stav (tedy i stav územně plánovací dokumentace) právě až ke dni vydání rozhodnutí. Krajský soud doplnil, že nic nenasvědčuje diskriminačnímu postupu odpůrkyně vůči navrhovatelce.“

Argumenty NSS k důvodům pro vydání uzávěry

Nejvyšší správní soud se přiklonil na stranu obce a stavební uzávěru nezrušil, mj. s tímto odůvodněním: „Jak vyplývá z citovaného ustanovení, stavební zákon pro vydání stavební uzávěry stanoví tři podmínky:

1) rozhodnutí o pořízení (změny) územně plánovací dokumentace,

2) zakázaná, resp. omezená stavební činnost by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace a

3) omezení, resp. zákaz stavební činnosti, je provedeno v nezbytném rozsahu – věcném, prostorovém a časovém… 

V rámci řízení o přezkumu stavební uzávěry byl proto krajský soud z hlediska její přezkoumatelnosti povinen zabývat se jejím odůvodněním z pohledu těchto tří podmínek. Rovněž pro krajský soud platí, že ‚při přezkumu územního opatření o stavební uzávěře soud zkoumá pouze naplnění zákonných požadavků na jeho vydání a nezkoumá důvody, které obec vedou k přípravě nové územně plánovací dokumentace, byť by vůči nim navrhovatel vznášel sebepádnější námitky‘…

Cílem stavební uzávěry je totiž pouze to, aby stavební činnost v řešeném území neztížila nebo neznemožnila budoucí využití území podle připravovaného územního plánu. Vyplývá to z charakteru stavební uzávěry jakožto dočasného opatření. Podobně jako u jiných zatímních opatření je důvodem vydání stavební uzávěry zajištění realizace řešení konečného, které dosud nebylo účinně prosazeno. Při vydávání stavební uzávěry (a tudíž ani při jejím přezkumu) tak nemá být podrobně zkoumáno, zda je řešení připravované v územním plánu správné. To je otázka, která má být řešena až v rámci procesu přípravy územního plánu, resp. při jeho případném soudním přezkumu.“

NSS: Účelem stavební uzávěry je ochrana veřejných zájmů v území

NSS konkrétně řekl: „Soud v prvé řadě neodhlédl od praktických aspektů vydávání stavební uzávěry. Tu sice vydává rada, ale ta je tvořena z členů zastupitelstva obce, které na druhou stranu rozhoduje o pořízení a vydání územního plánu, tedy územně plánovací dokumentace, z níž případně vyplývají důvody pro vydání stavební uzávěry (legitimní důvody jejího přijetí). Členové rady tedy (spolu)rozhodují o územně plánovací dokumentaci, k níž mohou po rozhodnutí o jejím pořízení vydat stavební uzávěru, která bude chránit právě důvody zamýšlené regulace území.

V souzené věci zastupitelstvo identifikovalo „problémovosti“ lokality… a z těchto vycházelo jako z důvodů zamýšlené regulace ve vymezeném území v novém územním plánu. Účelem stavební uzávěry je přitom ochrana veřejných zájmů (v území) při naplňování cílů a úkolů územního plánování… Její legitimita je proto spojována právě se zamýšlenými změnami v území a ochranou územně plánovací regulace před stavební činností v tomto území. Stavební uzávěrou se totiž toliko dočasně překlenuje stav regulace území před účinností ‚ochrany‘ území územně plánovacími dokumenty. Krajský soud podrobně popsal, v čem „problémovost“ vymezeného území spočívala.

Jednalo se přitom právě o důvody svědčící pro možné omezení zastavitelnosti vymezeného území podle připravovaného územního plánu, které mají svůj původ ve veřejném zájmu [udržitelný rozvoj obce zejména s důrazem na zachování kapacity její veřejné infrastruktury, služeb a charakteru… Důvody pro vydání napadeného opatření sledovaly časově, věcně i místně regulaci připravované územně plánovací dokumentace (stejný veřejný zájem v území)… Nejvyšší správní soud je považuje za legitimní důvody pro možné schválení stavební uzávěry ve vymezeném území, v opačném případě by totiž mohlo dojít k „překročení“ kapacity infrastruktury na území obce a fakticky by tím mohlo být zabráněno v dalším rozvoji obce. To by mohlo mít za následek i zásah do práva na samosprávu, jehož součástí je i jistá míra politické diskrece v rámci územního plánování.“

NSS k ochraně vlastnictví

NSS dále pokračoval v argumentaci: „Pochopitelně nelze při přezkumu stavební uzávěry přehlížet ochranu vlastnického práva a dalších oprávněných zájmů osob zasažených stavební uzávěrou spojenou s tvorbou územně plánovací dokumentace… Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli a při zachování zásady minimalizace zásahu. Nelze přehlížet, že zásahy do vlastnického práva v rámci územních plánů jsou dlouhodobé a pro lidský život mohou být fakticky zásadní. Je proto třeba důsledně individuálně vážit každou konkrétní věc. Důraz na vyvážení veřejného zájmu a zásahů do vlastnického práva se zohledněním všech specifických podmínek dané věci proto soud považuje za zásadní, a to zejména s ohledem na důvody změn v území, jakož i jejich hodnotové ukotvení; to je však primárně předmětem přezkumu v řízení o územně plánovacích dokumentech.“

Konkrétně NSS říká: „Přiměřenost zásahu do vlastnického práva se zkoumá ve vztahu k nezbytnosti rozsahu omezení vlastnictví (činností s jeho výkonem spojených). Odpůrkyně v napadeném opatření zdůraznila důvody, pro které považuje omezení vlastnického práva za nezbytné a připomněla, že je připravena kompenzovat jeho omezení. Uvedla, že zastavitelnost vymezeného území byla od jeho zařazení do zastavitelné plochy podmíněna vyhotovením územní studie se stanovením etapizace rozvoje území, k němuž ani po 10 letech nedošlo, přičemž podmínka vyhotovení územní studie po 10 letech zanikla.

Omezení stavební činnosti ve vymezeném území tedy přetrvávalo i před přijetím napadeného opatření, byť v podobě jeho zastavitelnosti (rodinnými domy) po vyhotovení územní studie. Stavební uzávěra podle odůvodnění napadeného opatření navazuje právě na tento stav (již omezeného vlastnictví), přičemž poskytuje časově omezený prostor pro pořízení nového územního plánu v souladu s vytyčenými cíli územně plánovací dokumentace. Za tyto cíle odpůrkyně označila zájem obce zajistit podmínky pro udržitelný rozvoj obce; zachovat bydlení spojené s hospodařením na venkově; a zajistit přiměřené umístění, dostupnost a kapacitu staveb občanského vybavení a nerušící výroby při maximálním zachování původního charakteru a struktury zástavby.

Odpůrkyně rovněž zdůraznila, že se na území obce nenachází žádné území srovnatelné s vymezeným územím, které leží za hranicí dosavadní zastavěnosti a bylo určeno k zastavění, k němuž však dosud nedošlo, a území tak zůstává zcela prázdné… Není rovněž správná úvaha stěžovatelky, že odpůrkyně nebyla schopna řádného posouzení přiměřenosti omezení vlastnického práva s ohledem na pozdější datum zadání přípravy návrhu územního plánu. Stavební uzávěra nemusí reflektovat připravovanou územně plánovací dokumentaci v takových konkrétnostech, které odpovídají již zadání územního plánu, neboť takovým požadavkem by byla zcela popřena účinná právní úprava, která pro vydání stavební uzávěry územně plánovací dokumentaci v takto pokročilé fázi její přípravy nevyžaduje. Postačuje, pokud budou úvahy stran budoucího využití území vysloveny v té míře obecnosti, která odpovídá obecnosti informací o připravované územně plánovací dokumentaci ve fázi rozhodnutí o jejím pořízení.“

NSS k výjimkám a rozhodnutí o parcelaci

NSS neopomenul, že uzávěra umožňovala výjimky: „Odpůrkyně nadto ve vymezeném opatření zdůraznila možnost udělení výjimek či průběžné modifikace (změny) napadeného opatření v souvislosti s upřesňováním územně plánovací dokumentace, což je plně souladné s důrazem na přiměřenost zásahů do vlastnictví a případně dalších práv omezených napadeným opatřením.“

NSS dále řekl: „Stěžovatelka v kasační stížnosti dále uvedla, že legitimně očekávala, že na dotčeném území bude možnost stavět. K tomu obecně poukázala na to, že došlo k vydání kladných stanovisek a k povolení dělení pozemků a k výstavbě obslužné komunikace… Územní rozhodnutí o dělení pozemků nabylo právní moci dne 1. 1. 2019, přičemž rozhodnutím ze dne 28. 4. 2022 bylo prodlouženo do 1. 6. 2024. Stavební uzávěra nemá vliv na jeho platnost a případně ani na stavební činnost, pakliže by jím byla dovolena. Stejný závěr by platil i pro jiná územní a stavební rozhodnutí, kterými by došlo k povolení stavební činnosti, a ke kterým má samospráva při tvorbě územních plánů přihlížet… Legitimní očekávání ve vztahu k možnosti realizovat pravomocným územním rozhodnutím schválené činnosti není stavební uzávěrou dotčeno… Stěžovatelka však nedisponuje pravomocným (územním) rozhodnutím umožňujícím jí výstavbu rodinných domů ve vymezeném území; legitimní očekávání na tuto stavební činnost proto nedopadá.“

NSS ještě dodal: „Nadto byla výstavba zamýšlených rodinných domů ve vymezeném území podmíněná vypracováním územní studie dle § 36 stavebního zákona. K této podmínce se stěžovatelka nijak nevyjadřuje, byť jde o podmínku pro výstavbu ve vymezeném území nezbytnou… V souzené věci proto legitimní očekávání k výstavbě (rodinných domů) bez naplnění územním plánem stanovené podmínky, kterou stěžovatelka pomíjí, nemohlo vzniknout.“

 

Podle rozsudku NSS ze dne 13. 9. 2023, čj. 7 As 243/2022 – 48, dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice stavební uzávěry najdete zde.