Ústavní soud v lednu 2023 vydal nález ve věci územního plánování. To se nestává tak často a můžeme jistě říci: díky bohu za to, protože ze strany ústavních soudců, kteří se územnímu plánování nevěnují do detailů (na rozdíl od těch z Nejvyššího správního soudu), to obvykle to nebývají šťastné a pro praxi přínosné zásahy. Pojďme se nyní podívat, o co šlo a jaké má nejnovější nález Ústavního soudu následky pro obce.

Územní plán Louňovice

Stěžovatelka (dotčená vlastnice pozemků v obci) se u soudů domáhala zrušení částí územního plánu. Nelíbilo se jí, že v územním plánu byla vymezena veřejně prospěšná stavba – nové propojení dešťové kanalizace. Dále se domáhala zrušení opatření obecné povahy v části, která stanoví jako podmínku pro povolování staveb na území s melioracemi prokázání posudkem hydrogeologa, že stavba negativně neovlivní hydrologický režim v oblasti. Nesouhlasila ani s regulativem pro bydlení v krajině, podle něhož je povolení staveb (budov) podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť. Konečně se stěžovatelce nezamlouvalo ani to, že územní plán vymezoval pás zahrad a pozemní komunikaci na jejích pozemcích.

Krajský soud v Praze vlastnici vyhověl, pokud šlo o vymezení dešťové kanalizace a pokud šlo o posudek hydrologa o podmínku napojení na veřejnou vodovodní a kanalizační síť. Ve zbytku byl návrh na zrušení územního plánu zamítnut. Pak věc řešil NSS. Ten kasační stížnost zamítl. Ztotožnil se v části pozemní komunikace a pásu sadů a zahrad s krajským soudem a potvrdil, že nedošlo k omezení vlastnického práva.  Pak NSS musel odpovědět na otázku, zda bylo správné, že krajský soud zrušil regulaci jen k některým pozemků vlastnice, i když se týkaly i jiných jejích pozemků. NSS k tomu řekl, že postup krajského soudu byl správný, neboť důvodnost svého návrhu stěžovatelka popsala pouze na příkladu některých svých pozemků. Podle NSS není „úkolem soudu, aby namísto stěžovatelky dohledával, jaké všechny její pozemky se nachází v dotčených plochách, a domýšlel, zda i ve vztahu k nim by mohla být stěžovatelka zkrácena na svém vlastnickém právu. Krajský soud proto postupoval správně, jestliže ve zbývajícím rozsahu návrhy stěžovatelky zamítl.“

Co řekl Ústavní soud

Nejprve se Ústavní soud zabýval otázkou, zda zamítnutím návrhu stěžovatelky na zrušení územního plánu co do regulativu povinného napojení na vodovodní a kanalizační síť a regulativu povinného doložení hydrologického posudku ve vztahu k dalším pozemkům stěžovatelky K tomu konstatoval: „S ohledem na konkrétní skutkové a právní okolnosti případu je podle Ústavního soudu přepjatým formalismem bez dalšího tvrdit, že ve vztahu k ostatním pozemkům ve vlastnictví stěžovatelky na území předmětné obce, u nichž v odůvodnění svých návrhů výslovně neuvedla, jak konkrétně se u nich nezákonnost předmětných regulativů projevuje, jsou její návrhy nedůvodné (tj. že stěžovatelka postrádá věcnou legitimaci)…

Byla-li přitom stěžovatelka aktivně legitimována k podání návrhu…a současně krajský soud dospěl k závěru, že tyto regulativy „vykračují ze zákonného rámce charakteru regulativů, které lze zahrnout do územního plánu“, je bez dalšího patrné, že tato nezákonnost nutně dopadá i na ostatní pozemky ve vlastnictví stěžovatelky…: krajský soud měl přistoupit ke zrušení daných regulativů územního plánu ve vztahu ke všem pozemkům ve vlastnictví stěžovatelky, na něž tyto regulativy dopadaly. Argument, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nemůže mít povahu actio popularis neobstojí, neboť by tím došlo ke zrušení části územního plánu toliko ve vztahu k pozemkům aktivně (procesně) legitimované stěžovatelky, nikoliv třetích osob.“

Ústavní soud řekl, že úkolem soudu není skutečně vyhledávat, kterých všech dalších pozemků se regulace týká, ale měl stěžovatelku aspoň poučit: „V obecné rovině lze souhlasit s vyjádřením krajského soudu v tom, že nebylo jeho úkolem ex offo vyhledávat rozsah věcné legitimace stěžovatelky, resp. že „není na soudu, aby namísto navrhovatelky dohledával, jaké všechny její pozemky se nachází v plochách bydlení v krajině, a domýšlel, zda i ve vztahu k nim by mohla být navrhovatelka zkrácena na svém vlastnickém právu“… V takovém případě je však nutné stěžovatelku současně poučit o hrozícím neúspěchu v (části) řízení, resp. o tom, že soud hodlá zrušit část územního plánu pouze ve vztahu k pozemkům příkladmo popsaným v odůvodnění jejího návrh… V opačném případě je porušen zákaz vydávání překvapivých soudních rozhodnutí, který platí nejen v civilním řízení, ale i v soudním řízení správním.“

Ústavní soud ještě doplnil, že „s ohledem na shora uvedené proto nelze souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu, že úkolem soudu není stěžovatelku poučovat o hrozícím neúspěchu v řízení, resp. ji „vyzývat, zda případně svůj návrh nechce zdůvodnit i jinak či svou argumentaci doplnit rovněž ve vztahu k jiným pozemkům… Tento názor, který Nejvyšší správní soud prezentoval již v minulosti, je nejen v rozporu se shoda uvedeným nálezem Ústavního soudu, ale i s názory vyjádřenými v odborné literatuře, podle níž jde o postup „příliš paušální a v rozporu s právem na spravedlivý proces…, jak jej chápe dosavadní judikatura Ústavního soudu. Princip předvídatelného rozhodnutí je totiž univerzálním principem, který se prosazuje v jakémkoliv typu soudního řízení.“

Myslíme si, že Ústavní soud dostál své pověsti soudu neznalého územního plánování. Je absurdní, aby soudy musely poučovat vlastníky zastoupené advokáty, jak mají formulovat své návrhy na zrušení opatření obecné povahy ve vztahu k tomu, aby se domáhali zrušení nechtěné regulace ke všem svým pozemků, jichž se tato regulace týká. Je snad věcí vlastníka, aby věděl, kde co vlastní, a jak chce tyto své nemovitosti využívat a následně formuloval přesně návrh na zrušení územního plánu. Soudy by skutečně neměly suplovat nekvalitní práci advokátů, kteří neumí formulovat petit návrhu, nebo nedbalost vlastníků, kteří se naopak před podáním návrhu neporadí s odborníkem, i když jim jde o majetek v hodnotě milionů. V naší advokátní kanceláři se přikláníme k postoji Nejvyššího správního soudu, ale bohužel budeme muset my i obce a soudy respektovat další nekvalitní nález Ústavního soudu a čekat, kdy výše uvedená argumentace bude použita i v jiných otázkách souvisejících s územním plánováním.

Odlišné stanovisko soudce Šimíčka

Pro úplnost uvádíme, že soudce Šimíček (který „pochází“ z Nejvyššího správního soudu) uplatnil k nálezu tzv. disent, v němž mj. uvádí: „Podle § 101d odst. 1 SŘS je soud v řízení o přezkumu opatření obecné povahy nebo jeho části vázán rozsahem a důvody návrhu. To nelze vyložit jinak, než jako přísnou koncentraci řízení. Pokud proto stěžovatelka důvodnost svých návrhů vztáhla jen k některým svým pozemkům, nemůže Ústavní soud kritizovat krajský soud a jeho postup označit za ústavně excesivní jen proto, že takto pojatý návrh (tzn. jeho důvody) akceptoval.

Souhlasím proto s argumentací krajského soudu, obsaženou ve vyjádření k ústavní stížnosti, kde je uvedeno, že ústavní stížnost je fakticky koncipována jako actio popularis. Navíc, domyšleno do důsledků, dovozujeme-li, že uvedené regulativy jsou zjevně nezákonné „ve vztahu ke všem a za všech okolností“ (bod 32), pak by měl být územní plán zřejmě zrušen i ve vztahu k dalším vlastníkům, kteří se proti němu ale vůbec nebránili. Tento logický důsledek však Ústavní soud (alespoň doufám) nechtěl dovodit.

Pokud proto nález uvádí, že sice skutečně není úkolem krajského soudu ex offo vyhledávat rozsah věcné legitimace navrhovatelky, nicméně je povinen ji poučit o hrozícím neúspěchu v části uplatněného návrhu, mám za to, že takto formulovaná povinnost výrazně překračuje stávající zákonnou úpravu a určitě v jejím porušení nelze spatřovat ústavní deficit. Nesouhlasím rovněž s „automatickou“ povinností postupovat podle § 118a OSŘ. Soudní řád správní je totiž koncipován jako autonomní a úplný zákon upravující řízení před správními soudy a není důvod, aby byly využívány procesní instituty obsažené v jiném procesním zákonu. Ostatně, prakticky identické ustanovení jako § 64 SŘS obsahuje zákon o Ústavním soudu (§ 63), přičemž ani Ústavní soud podle § 118a OSŘ nepostupuje. Obávám se proto, že se v daném případě naplnilo rčení o Ústavním soudu, který „káže vodu a sám pije víno“.

Naprosto absurdní je pak to, na co Šimíček také upozorňuje: „Je rovněž faktem, že Ústavní soud vyhověl ústavní stížnosti z jiných důvodů, než které stěžovatelka uvedla v ústavní stížnosti (což připouští v bodu 22). Nastala tedy situace, kdy Ústavní soud shledal pochybení správních soudů v rozsahu, který stěžovatelka řádně neodůvodnila, a vyhověl ústavní stížnosti, neboť se necítil být vázán jejím odůvodněním. Takovým postupem však Ústavní soud nerespektuje smysl advokátního přímusu v řízení o kasační i ústavní stížnosti; nemluvě ani o tom, že vyhovující nález se za této situace musí jevit jako značně překvapivý. Oba správní soudy se totiž vyjádřily k ústavní stížnosti a reagovaly na námitky uplatněné stěžovatelkou, přičemž si nyní z nálezu přečtou, že stížnosti bylo vyhověno v podstatě ze zcela jiných důvodů. Přitom, kouzlem nechtěného, je paradoxně právě překvapivost jedním ze dvou důvodů, pro které Ústavní soud shledává napadená rozhodnutí správních soudů protiústavními.“

Šimíček trefně pojmenoval to, čeho se přesně lze kvůli nálezu Ústavního soudu obávat: „Domnívám se rovněž, že nález dostatečně nezohledňuje a nedomýšlí, v jakém procesním „terénu“ se pohybujeme: jde o územní plán. Jistě, v daném případě jde o (zdánlivě) poměrně jednoduchou záležitost, nicméně Ústavní soud by si měl být vědom dopadů jeho precedenčního rozhodnutí pro futuro. Povinnosti, které klademe na správní soudy v těchto řízeních, se totiž budou týkat i případů daleko komplikovanějších a je proto otázkou, zda tento nález neotevírá příslovečnou „Pandořinu skřínku.“

Ústavní soud zas holt jednou (jako obvykle) rozhodoval podle zásady „Komu chceme, pomůžeme, když nechceme, nemůžeme.“

Další naše texty k problematice územního plánování najdete zde.