Co by měly obce dělat, když jim do územního plánování vstoupí místní referendum? Mohou občané zásadně ovlivňovat proces územního plánování nebo ne? Na tuto otázku odpovídá náš nový článek, který shrnuje aktuální judikaturu k tomuto problému.
-
Třemošnice
Otázky:
1) „Má město Třemošnice jako jednotka územní samosprávy dále podporovat projekt výstavby nového provozu společnosti KOVOLIS HEDVIKOV, a.s., v průmyslové zóně v Třemošnici označené v územním plánu Z4, tj. podporovat jako vlastník nemovitostí a jako účastník správních řízení výstavbu nového závodu s lisovnou a tavírnou hliníku, obrobnou, nářaďovnou, mechanickými dílnami, skladem expedice, parkovištěm a správní budovou?“
2) „Má město Třemošnice učinit veškeré potřebné kroky ke změně Územního plánu města Třemošnice a celou či podstatnou část plochy označenou Z4 a plochu Z5 změnit na zónu určenou pro bydlení v rodinných domech a veřejné prostranství v zájmu plnění důležitého veřejného zájmu města?“
Proti odpovědi „ano“ na druhou otázku se obec bránila u soudu.
Co řekl soud:
„Při hodnocení otázky č. 2 ve světle uvedených východisek dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že spadá do samostatné působnosti obce. Jak již konstatoval krajský soud (bod 17. napadeného usnesení), město Třemošnice disponuje nástroji, kterými je možné změnit územní plán města tak, že z plochy Z4 a Z5 se stane zóna určená pro bydlení a veřejné prostranství.
Jde především o možnost iniciovat pořízení územního plánu (resp. jeho změny) v samostatné působnosti obce podle § 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona a § 44 písm. a) téhož zákona; schvalovat zadání a pokyny pro zpracování návrhu územního plánu v samostatné působnosti obce [§ 6 odst. 5 písm. b) stavebního zákona a § 47 odst. 1, věta druhá, téhož zákona]; využít určeného zastupitele (§ 47 odst. 1 věta první stavebního zákona); a konečně možnost zastupitelstva předložený návrh územního plánu vrátit k přepracování či jej neschválit, byl-li by v rozporu s výsledky referenda (§ 54 odst. 3 stavebního zákona). Jinými slovy, pokud se zastupitelstvu města Třemošnice nepodaří dosáhnout návrhu územního plánu souladného s rozhodnutím v referendu, může závazné rozhodnutí referenda naplnit neschválením předloženého návrhu.“
Podle rozsudku NSS ze dne 4. 5. 2022, čj. Ars 5/2021 – 40, dostupný na www.nssoud.cz
-
Jemnice
Otázky:
„1. Souhlasíte s tím, aby město Jemnice v rámci samostatné působnosti činilo veškeré kroky k tomu, aby na území města Jemnice nemohlo dojít ke vzniku či zprovoznění chovu či skupiny chovů hospodářských zvířat v jedné lokalitě o celkové ustájovací kapacitě větší než 200 dobytčích jednotek (DJ)?
Pozn.: 1 dobytčí jednotka (DJ) = 500 kg živé hmotnosti zvířete. Propočítáním na jednotlivé kategorie zvířat se provede dle koeficientů v příloze č. 1 k vyhlášce č. 377/2013 Sb. část C)
- Souhlasíte s tím, aby město Jemnice v rámci samostatné působnosti činilo veškeré kroky k tomu, aby změnou územního plánu města Jemnice nemohla vzniknout plocha zemědělské výroby (VZ) o velikosti větší než 10.000 m2, která by umožňovala výstavbu stájí?
- Souhlasíte s tím, aby město Jemnice v rámci samostatné působnosti činilo veškeré kroky k tomu, aby na území města Jemnice nemohlo dojít k výstavbě či zprovoznění závodu na porážku a zpracování zvířat (jatka) o celkové kapacitě porážky větší než 400.000 kg ročně?
- Souhlasíte s tím, aby město Jemnice v rámci samostatné působnosti činilo veškeré kroky k tomu, aby v územním plánu města Jemnice plocha zemědělské výroby (VZ) při ulici Slavonická byla změněna na plochu smíšenou venkovskou (SV) umožňující mimo jiné také výstavbu rodinných domů?“
Na všechny otázky občané odpověděli „ano“. Referendum bylo platné a závazné.
Co řekl soud:
„V návaznosti na shora zmíněná ustanovení § 6 a § 7 zákona o místním referendu krajský soud uvádí, že položená otázka se obecně nevymyká oblasti samostatné působnosti obce. „Možnost občanů vyjádřit se prostřednictvím institutu místního referenda k dalšímu vývoji a rozvoji obce, v níž [tito obyvatelé] žijí (z hlediska stavebního, urbanistického [a s tím souvisejícího] hlediska životního prostředí apod.), je zákonem předvídaný způsob realizace jejich ústavního politického práva podílet se na správě věcí veřejných (resp. na výkonu územní samosprávy), a nelze v něm spatřovat [omezování zastupitelské demokracie, či] omezování funkce samosprávy při vytváření či změně územního plánu“, resp. při podílu na ovlivňování procesů týkajících se využití území obce (usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2012, čj. 50 A 20/2012-81, č. 2901/2013 Sb. NSS). „Ačkoli je ústavní systém České republiky primárně založen na principu zastupitelské demokracie, právní řád České republiky zná a upravuje také místní referendum jako formu demokracie přímé, a to jako výjimečný, doplňkový a ad hoc používaný instrument, což se legislativně projevuje právě tím, že pro jeho použití je nutno splnit celou řadu podmínek“ (usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 30. 7. 2018, čj. 64 A 2/2018-81, bod 19.)…
V judikatuře správních soudů také lze dohledat názor, že pořízení územního plánu je možné se domoci prostřednictvím místního referenda, které se koná ještě před schválením jeho zadání… Pakliže je místní referendum pro obec a její orgány závazné, lze z toho dle mínění zdejšího soudu dovodit, že takové referendum, resp. jeho konkrétní výsledek, lze považovat za „závazný podnět“ buď k tomu, aby zastupitelstvo obce rozhodlo o iniciaci procesu změny územního plánu zprostředkovaně z vlastního podnětu, či jinak pojato na návrh občana obce, tedy jako na základě „závazného návrhu“ občanů obce vyjádřeného právě místním referendem (k tomu, že pro zodpovězení otázky, zda přistoupit ke změně územního plánu z vlastního podnětu, si obec může učinit představu prostřednictvím místního referenda…
Soud se přitom nedomnívá, že by místní referendum bylo – i za podmínek nyní konkrétně posuzovaného případu – (snadno) zneužitelným nástrojem např. pro nahrazování bdělosti dotčených subjektů v procesu přijímání územního plánu (tedy opatření obecné povahy), obcházení „standardních“ přezkumných procesů opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s., nepřípustné ohrožení a rozkolísání právní jistoty dotčených subjektů či pro zavázání obce k tomu, aby posléze schválila územní plán jsoucí v rozporu s právními předpisy…
Z pohledu obav, že místní referendum (resp. jeho výsledky) může orgány obce v procesu územního plánování svést na scestí nezákonnosti, je třeba konstatovat, že sama závaznost výsledků místního referenda pro orgány obce nemůže vést k tomu, že orgány obce budou přistupovat k nezákonným řešením… Výsledek referenda spočívající v tom, že občané obce vyjadřují např. nesouhlas s realizací určitého developerského či průmyslového projektu na území obce, je nutno interpretovat tak, že orgány obce jsou zavázány prosazovat názor občanů těmi prostředky, které jim právní řád dává k dispozici.“
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 22. 6. 2022, čj. 63 A 4/2022-65, dostupný na www.nssoud.cz
-
Dobříš
Otázky:
Otázka č. 1: „Souhlasíte, aby zastupitelstvo města Dobříš bez zbytečných odkladů a v souladu s právními předpisy schválilo takovou změnu územního plánu města Dobříš, která v lokalitě Brodce vyjme ze zastavitelných ploch pozemky, které jsou k dnešnímu dni ve vlastnictví města Dobříše, s výjimkou pozemku parcelní číslo 1896/194 v katastrálním území Dobříš, který je zařazen do plochy využitelné pro občanské vybavení – tělovýchovné a sportovní zařízení?“
Otázka č. 2: „Souhlasíte, aby zastupitelstvo města Dobříš zachovalo v územním plánu stanovené zásady etapizace, kde je mimo jiné určeno, že z obytných ploch by neměla být zahajována výstavba v dalších lokalitách do doby realizace velké většiny rodinných domů v lokalitách: Nad Papežem, Javorová, Na Kole, Západní zóna, a při nejbližší změně územního plánu upřesnilo, že velkou většinou se v tomto rozumí nejméně 85 %?“
Otázka č. 3: „Má územní plán města Dobříše i jeho změny vylučovat rozšíření možnosti zástavby v okolní krajině oproti současnému stavu v lokalitách, které jsou k dnešnímu dni nezastavěným územím, s výjimkou případů, kdy by nutnost změny vyplývala z právního předpisu nebo kdyby se jednalo o veřejně prospěšné stavby?“
Na všechny 3 otázky občané odpověděli „ano“. I toto referendum bylo platné a závazné.
Co řekl soud:
„V místním referendu nelze uložit orgánům obce provedení úkonů spadajících do přenesené působnosti obce nebo nacházejících se zcela mimo její působnost (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, č. j. Ars 4/2012 – 47, č. 2760/2013 Sb. NSS). Zde je třeba odlišit odbornou proceduru pořizování územního plánu, kterou podle § 6 odst. 1 písm. a) stavebního zákona uskutečňuje obecní úřad v přenesené působnosti a jejíž součástí je i vypořádání námitek k podobě územního plánu. Oproti tomu samotné rozhodnutí o pořízení a o konečném vydání územního plánu přijímá zastupitelstvo obce v samostatné působnosti, jak plyne z § 6 odst. 5 písm. a) a c) a § 44 stavebního zákona. Totéž lze samozřejmě vztáhnout také na změny územního plánu. Z toho vyšel Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 101/05, podle nějž pokud je územně plánovací dokumentace ve stadiu návrhu, konání místního referenda nic nebrání: „Schvalování územně plánovací dokumentace je v podstatě rozhodováním zastupitelstva obce (§ 84 odst. 2 písmeno b) zákona o obcích) v samostatné působnosti o záležitostech spojených s působností přenesenou. Územně plánovací dokumentace je totiž výsledkem procesu probíhajícího v přenesené působnosti obce a v samostatné působnosti je jen schvalována. Z uvedeného vyplývá, že pokud je územní plán ve stádiu návrhu, nebrání konání místního referenda ani ust. § 7 odst. písm. e) ani jiné ust. zákona o místním referendu. V posuzované věci tomu tak bylo, neboť návrh na konání místního referenda byl podán v době, kdy byl územní plán teprve ve stádiu návrhu.“
Krajský soud si této skutečnosti byl vědom, neboť ji v bodě 33 napadeného usnesení výslovně zmiňuje. Skutečnost, že se určitá skupina občanů snaží dosáhnout uskutečnění referenda a současně se položené otázky částečně překrývají s námitkami některých občanů, uplatněnými při pořizování územního plánu, tedy může mít pro zákonnost vyhlášení místního referenda význam. Typicky tomu tak bude v případě, kdy se tato skupina pokusí místní referendum změnit v jakýsi dodatečný opravný prostředek proti výsledku vypořádání námitek. To se však netýká nynější věci, neboť jak správně poukazuje navrhovatel, návrh na vyhlášení místního referenda byl ke krajskému soudu podán značně dříve, než měla uplynout lhůta pro podání námitek. Lze tak dospět k závěru, že návrh na vyhlášení místního referenda nebyl podán v bezprostřední reakci na některé námitky, neřkuli na jejich vypořádání. Naopak byl podán ještě ve stádiu návrhu změny územního plánu. Sluší se nadto připomenout názor Ústavního soudu vyslovený v nálezu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, totiž že omezení uvedená v § 7 zákona o místním referendu je třeba vykládat restriktivně. Nejvyšší správní soud k tomu v bodě 39 rozsudku ze dne 13. 10. 2022, č. j. Ars 4/2021 – 36, Slavonické sakury, uvedl: „Zjištění názoru občanů města pomocí procedur předvídaných Listinou základních práv a svobod a provedených zákonem o místním referendu je legitimním a velmi vhodným postupem. Znalost vůle občanů k (ne)provedení určitých změn týkajících se prostředí, v němž žijí, je důležitým předpokladem pro další kroky orgánů města, které musí uvážit též aspekty ekonomické, politické a právní.“
Rozsudek NSS ze dne 15. 12. 2022, čj. Ars 4/2022 – 86, dostupný na www.nssoud.cz
-
Řevnice
Otázky:
Souhlasíte s tím, aby zastupitelstvo města Řevnice schválilo územní plán v podobě, která v návrhových plochách území bývalé Eurovie v Řevnicích (podle návrhu územního plánu prezentovaného na veřejném projednání v lednu 2018 se jedná o území C3) neumožní výstavbu jakýchkoli bytových domů a/nebo rodinných domů a jako jediné přípustné využití tohoto území se stanoví pouze: stavby občanské vybavenosti, a to zařízení školství a výchovy, zařízení kultury, zařízení tělovýchovy a sportu, veřejná prostranství, zeleň, drobná nerušící výroba a služby, místní komunikace?“
Odpověď občanů byla „ano“ a referendum bylo platné a závazné.
Co řekl soud:
„Město tvrdí, že referendum nemůže předem stanovit, jaké funkční využití bude nakonec přijato pro určitou lokalitu. Z referendové otázky ale takový požadavek neplyne: referendum míří jen k tomu, aby město (jeho zastupitelstvo) o určité funkční využití usilovalo a tento svůj záměr nechalo posoudit v procesu územního plánování. Podle města nestačí na počátku určit, jaká bude funkční regulace v jednotlivých plochách, a v procesu územního plánování už jen hledat argumenty pro toto předem zvolené řešení. Město má pravdu v tom, že územní plán nevzniká takto jednoduše a mechanicky; současně ale město přehlíží, že na počátku územního plánování stojí právě určitá představa obce o tom, jak by chtěla své území regulovat. Ne vždy bude taková představa udržitelná v celém svém rozsahu a původní záměr může během přípravy i projednávání návrhu územního plánu doznat podstatných změn. Úvodní představu však musí zformulovat právě obec a tuto její představu mohou legitimně dotvářet i občané – ať už svými individuálními podněty, nebo kolektivní formou, tedy prostřednictvím referenda. Pokud by se v průběhu územního plánování objevil „odborný“ (nikoli „politický“) důvod, pro který musí být plocha bývalé betonárny určena k bytové výstavbě, nemohli by zastupitelé výsledek referenda respektovat, jak už to popsal krajský soud.“
Rozsudek NSS ze dne 1. 9. 2021, čj. Ars 6/2020 – 85, dostupný na www.nssoud.cz
Více našich článků k problematice místního referenda najdete zde. Místní referendum je také silným nástrojem, pokud se obec rozhoduje o tom, jak se postavit k rozsáhlé výstavbě větrných či fotovoltaických elektráren.