Nejvyšší správní soud rozhoduje celou řadu nevšedních věcí. Zabýval se také otázkou, kdy ještě stačí a kdy už ne pouhý územní souhlas. Konkrétně šlo o výstavbu „posklizňové linky se skladem obilovin a kukuřice v areálu ZZN Polabí v Klučově včetně úprav zpevněných ploch a oplocení“. Žalovaným bylo ministerstvo pro místní rozvoj, které zrušilo rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje a zastavilo jeho přezkumné řízení. Tímto rozhodnutím krajský úřad zrušil územní souhlas Městského úřadu v Českém Brodě pro výše uvedenou linku.
Co namítala žalobkyně
Žaloba samozřejmě nejdříve připadla krajskému soudu, ten rozhodnutí MMR zrušil. Žalobkyně namítala, že rozhodnutí ministerstva bylo nezákonné a nepřezkoumatelné. Tvrdila, že MMR nesprávně posoudilo dobrou víru stavebníka, neboť ten zahájil stavbu již před účinností územního souhlasu. Navíc ze své podnikatelské činnosti a realizace obdobných staveb musel vědět, že územní souhlas pro stavbu sil nepostačuje, a rovněž musel vědět ze svého dřívějšího provozu sil v Českém Brodě, že se jedná o provoz významně negativně ovlivňující okolní obyvatele (a že tedy významně mění poměry v místě).
MMR se ani nezabývalo posouzením újmy, která vznikla jak veřejnému zájmu, tak žalobkyni a dalším sousedům a obyvatelům obce. Závěrem žalobkyně namítala podjatost žalovaného, neboť stavebník byl obchodní společností patřící do skupiny holdingu Agrofert, a. s., který dříve vlastnil tehdejší předseda vlády Andrej Babiš, a žalovaný je ústředním orgánem státní správy v čele s ministrem. Ministryně byla do funkce nominována politickým hnutím ANO, v jehož čele Ing. Babiš stál.
Krajský soud rozhodnutí MMR zrušil
K výsledku řízení před krajským soudem se v rozsudku NSS mj. dočteme: „Za nespornou označil krajský soud skutečnost, že územní souhlas byl nezákonný; sporný je však výsledek přezkumného řízení, který je předmětem nyní posuzované věci. V případě, že již bylo shledáno porušení právního předpisu správními orgány, přezkumné řízení lze při naplnění podmínek stanovených § 94 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) zastavit. Žalovaný spolu se stavebníkem byli názoru, že ke splnění podmínek došlo, žalobkyně však tento názor nesdílela.
Zákonem stanovené podmínky, které musí být splněny kumulativně, jsou následující: účastník původního (přezkoumávaného) řízení nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře a újma tomuto účastníkovi vzniknuvší zrušením nebo změnou přezkoumávaného rozhodnutí by byla ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu. V případě nesplnění první podmínky již není nutné poměřovat vzniknuvší újmy…“
Stavebník musel vědět, že záměr je v rozporu se zákonem
Soud dodal. „K námitkám ohledně předchozích podnikatelských zkušeností stavebníka a jeho údajné vědomosti stran negativního ovlivnění poměrů uvedl krajský soud, že mezi účastníky je nesporné, že stavebník je osoba podnikající v zemědělské výrobě mající již z minulosti zkušenosti s realizací staveb podobných té, která byla nezákonným územním souhlasem umístěna v Klučově. Plyne to i z četných podání stavebníka, kde hovoří mimo jiné o svém zemědělském středisku v Českém Brodě, jehož součástí byly v minulosti rovněž posklizňová linka a sila. Krajský soud poukázal také na to, že to byl žalovaný, kdo dobrou víru stavebníka zpochybnil.“
Naznal totiž, že nelze mít za to, že by si stavebník realizující záměr s nákladem mnoha milionů korun nezjistil informace, jaké úkony stavebního úřadu budou dle stavebního zákona muset umístění a realizaci stavby předcházet a jaký má být obsah podané žádosti, respektive že by to nevěděl coby osoba podnikající v zemědělství již ze svých předchozích zkušeností. Na základě toho dospěl žalovaný k názoru, že nastala situace, kdy byla nezákonnost územního souhlasu způsobena chybou na obou stranách vertikálního vztahu veřejná moc – jednotlivec, který o pochybení stavebního úřadu musel vědět… Dle názoru krajského soudu si stavebník byl vědom skutečnosti, že stavba nepředstavuje nekonfliktní záměr a že její umístění může negativně zasáhnout vlastníky okolních nemovitostí, neboť provozuje či provozoval posklizňové linky i na jiných místech… Krajský soud tedy uzavřel, že stavebník si musel být vědom toho, že by vydání územního souhlasu bylo v daném případě v rozporu se zákonem.“
Krajský soud tedy uzavřel, že nebyla splněna první podmínka nutná pro zastavení přezkumného řízení dle § 94 odst. 4 správního řádu, nezabýval se již otázkou újmy hrozící stavebníkovi zrušením územního souhlasu a újmy vzniklé veřejnému zájmu nebo dalším osobám v důsledku vydání nezákonného souhlasu; s ohledem na zjištěnou absenci dobré víry stavebníka to považoval za nadbytečné.
NSS k dobré víře stavebníka
NSS k závěrům krajského soudu doplnil: „Kritérium dobré víry není v zákoně obecně definováno, avšak je trvalou součástí právního řádu. Dobrá víra, jakožto neurčitý právní pojem, je chápána jako nezaviněná nevědomost, která chrání jedince, který se zřetelem ke všem okolnostem nevěděl a ani nemohl vědět, že určitý stav je v rozporu s právem… Zda účastníkovi svědčí dobrá víra, záleží vždy na konkrétních skutkových i právních okolnostech; pro její vznik a trvání je podstatná nejen doba, která uplynula od vydání nezákonného rozhodnutí, ale také příčina, míra a povaha zjištěné nezákonnosti… Nejvyšší správní soud má za prokázané, že stavbou došlo k podstatné změně poměrů…
Nemůže proto být důvodná argumentace stěžovatelky, která tvrdí, že k podstatné změně poměrů v území nedošlo. Tato otázka však není pro věc rozhodná. Stěžejní je, že pro posouzení dobré víry stěžovatelky je důležité nikoliv to, zda k podstatné změně poměrů došlo, ale to, jestli stěžovatelka tuto změnu měla předpokládat a dovodit tak, že územní souhlas není pro stavbu dostačující. Rozhodné proto není ani podrobné vyhodnocování tvrzených imisí, jehož neprovedení stěžovatelka také namítala…
Krajský soud se ztotožnil se závěrem, že nezákonnost územního souhlasu byla způsobena pochybením na obou stranách vertikálního vztahu, tedy stavebního úřadu a stěžovatelky, která o jeho pochybení musela vědět. Uzemní souhlas je určen spíše pro záměry „nekonfliktní“, které podstatně nezmění poměry v daném území. Při posouzení stěžovatelčiny dobré víry poukazoval krajský soud na to, že stěžovatelka jakožto stavebník je osoba podnikající v zemědělské výrobě, mající již z minulosti zkušenosti s realizací staveb podobných té posuzované.
To je nesporná skutečnost, která navíc plyne to i ze stěžovatelčiných podání, ve kterých v reakci na námitky žalobkyně hovoří mimo jiné o svém zemědělském středisku v Českém Brodě, kde v minulosti byla rovněž posklizňová linka, jejíž součástí byla sila. V návaznosti na to je dle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že si stěžovatelka musela být vědoma toho, že se se stavbou a jejím provozem pojí negativní projevy jako je hluk či prašnost (případně odrazy slunečního záření). Při umístění takové stavby v blízkosti obytné zástavby je jasné, že může významně ovlivnit poměry v daném území. Nejvyšší správní soud proto souhlasí se závěrem krajského soudu, že v případě posuzované stavby se s ohledem na její parametry a vlastnosti, tedy výšku, blízkost zástavbě rodinných domů a produkované imise, jedná o případ flagrantní nezákonnosti s ohledem na znění § 96 odst. 1 stavebního zákona.“
NSS. Tedy uzavřel, že „je pravdou, že na stavebníka nelze přenášet povinnosti, které mají orgány státní správy. Avšak jak již bylo řečeno, v posuzovaném případě se jedná o zjevnou nezákonnost, nikoliv hraniční případ, kde by nedostatečnost územního souhlasu nemusela být zřejmá. Na základě výše uvedených skutečností proto dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že stěžovatelka nemohla být v dobré víře v práva nabytá územním souhlasem a nemohla ani být v dobré víře v jeho zákonnost; existovaly totiž skutečnosti, z nichž muselo a mělo být stěžovatelce zřejmé, že její stavbou může dojít k významné změně poměrů v území, která může negativně ovlivnit vlastníky okolních staveb, a proto jí tedy mělo být jakožto osobě delší dobu podnikající v dané oblasti jasné, že pro předmětnou stavbu nemůže být územní souhlas dostačující.“
NSS se vyjádřil také k dalším aspektům: „Stěžovatelka v kasační stížnosti nepředestřela žádnou argumentaci, kterou by závěry krajského soudu vyvrátila. Jak již bylo řečeno, pro věc není rozhodná faktická hodnota hluku, ale to, že se v případě stavby o významný zdroj hluku jedná, a lze proto logicky očekávat, že územní souhlas nebude dostačující. Rozhodné není ani to, že stěžovatelka následně sila zaplachtovala, aby omezila odrazy slunečního záření do obytné zástavy – tato skutečnost by mohla být brána v potaz v případě, kdy by se krajský soud zabýval poměřováním újmy, která vzniká žalobkyni a veřejnému zájmu tím, že sila na místě stojí. To však v tomto případě nebylo nutné. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem také v tom, že i v případě, že by si stěžovatelka neuvědomila, že odrazy budou směřovat do oken domu žalobkyně, nemohla přehlédnout, že se bude jednat o dominantní prvek v krajině.
Co se týče prašnosti, lze opět poukázat na to, že posuzovaná stavba je na rozdíl od v areálu dříve postavených sil umístěna v blízkosti obytné zástavby. Fakt, že manipulace s obilím a dalšími zemědělskými plodinami zvýšenou prašnost přináší, považuje Nejvyšší správní soud za logický, a není jej třeba prokazovat; ve správním spise je navíc založeno CD s videozáznamem. Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje, že je všeobecně známo i to, že se sily s uskladněným obilím se pojí riziko výbuchu. To koneckonců plyne i ze stanoviska Hasičského záchranného sboru, založeného ve správním spise, ve kterém se uvádí: ‚Upozorňujeme stavební úřad, že požárně nebezpečný prostor stavby přesahuje hranici stavebního pozemku stavebníka.‘“
Bylo zřejmé, že hrozí podstatná změna poměrů v území
To, že je záměr „neumístitelný“ územním souhlasem měl stavebník poznat i z dalších faktů: „Významnou skutečností, ze které stěžovatelka mohla a měla dovodit, že hrozí podstatná změna poměrů v území, je podmínka stanovená závazným stanoviskem Krajské hygienické stanice Středočeského kraje požadující objektivizaci hladiny akustického tlaku v okolí stavby ve fázi zkušebního provozu stavby. Nasvědčuje totiž tomu, že existovaly odůvodněné obavy o dopady, které bude mít provoz stavby na dodržení limitu akustického tlaku ve chráněném prostoru obytných staveb.
Lze přisvědčit také závěru, že je nepravděpodobné, by stěžovatelka jako stavebník realizující záměr s nákladem mnoha milionů korun nezjistila informace, jaké úkony budou dle stavebního zákona předcházet, resp. že by to nevěděla na základě předchozích zkušeností. Stěžovatelce byla také vytýkána nedostatečnost předložených podkladů, které si dle soudu musela být vědoma; pochybení stavebního úřadu jí tedy muselo být zřejmé. Byť zákon počítá s tím, že některé nedostatky žádosti lze odstranit, v případě stěžovatelky se jednalo o nedostatky zásadní; tato okolnost proto v souhrnu s ostatními skutečnostmi pouze přispívá k závěru o absenci stěžovatelčiny dobré víry.“
NSS k neprovedení důkazů
NSS řekl k tomu podstatnému, tedy k dobré víře investora: „Pro napadený rozsudek je stěžejní závěr, že stavebník nebyl v dobré víře v práva nabytá nezákonným územním souhlasem… Namítáno bylo také to, že se krajský soud nevypořádal s důsledky zrušení územního rozhodnutí pro stěžovatelku; avšak tento postup krajský soud odůvodnil svým závěrem, že stěžovatelka nenabyla svá práva z nezákonného územního souhlasu v dobré víře. Takový postup je v souladu s § 94 odst. 4 správního řádu; teprve je-li učiněn závěr o nabytí práv v dobré víře, přistupuje se k identifikaci újem hrozících jednotlivým účastníkům a jejich poměřování. Učinil-li krajský soud závěr o absenci dobré víry stěžovatelky, nezakládá fakt, že se dále nezabýval možnými vzniknuvšími újmami, nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.“
NSS dále řekl: „Stěžovatelka namítala také vady řízení před krajským soudem spočívající v nenařízení jednání a neprovedení ohledání na místě, které dle jejího názoru mají ilustrovat absenci vůle krajského soudu objasnit skutkový stav věci. Podle § 51 odst. 1 s. ř. s. se k souhlasu s rozhodnutím bez nařízení jednání vyzývají pouze účastníci řízení, což stěžovatelka v řízení před krajským soudem nebyla, na rozdíl od nynějšího řízení o kasační stížnosti. Zároveň Nejvyšší správní soud ze soudního spisu ověřil, že žalobkyně i žalovaný byli krajským soudem poučeni (č. l. 42 a č. l. 51), přičemž žalovaný s rozhodnutím bez nařízení jednání výslovně souhlasil (č. l. 44) a žalobkyně ve stanovené lhůtě nevyjádřila nesouhlas s tímto postupem; podmínky pro rozhodnutí bez nařízení jednání tedy byly splněny. Krajský soud pak nebyl povinen svůj postup odůvodňovat, jak namítala stěžovatelka.
Argumentuje-li stěžovatelka objektivní nutností jednání nařídit, upozorňuje Nejvyšší správní soud na to, že je tato je dána v případě, kdy soud provádí dokazování. Dokazování v řízení o žalobě proti rozhodnutí je subsidiární, omezené jednak tím, že soudy v zásadě vychází ze skutkového stavu v okamžiku vydání správního rozhodnutí… jednak tím, že dokazování již v celistvosti prováděl správní orgán, přičemž obsah správního spisu se jako podklad pro rozhodování správního soudu nedokazuje… Provedení dokazování tedy závisí na jeho úvaze. Přitom se však nesmí aktivním prováděním důkazů nad rámec návrhu dostat do pozice stranící jednomu z účastníků. Soud nemůže ani dohledávat důkazy namísto účastníků řízení…
Proto provedení jiných než procesní stranou navržených důkazů bude zpravidla přicházet v úvahu tehdy, vyplývá-li taková potřeba přímo ze správního spisu… K námitce neprovedení ohledání na místě upozorňuje Nejvyšší správní soud na to, že rozhodující pro posouzení žaloby je stav, který tu byl v okamžiku vydání správního rozhodnutí, a také že ohledání na místě nebylo účastníky navrhováno. Stěžovatelka jakožto osoba zúčastněná na řízení měla právo navrhovat na podporu svých tvrzení důkazy; nic jí tedy nebránilo, aby navrhla ohledání na místě sama. Krajský soud by se pak následně musel s tímto návrhem vypořádat – ohledání na místě provést, případně odůvodnit, proč k tomuto kroku nepřistoupil.“
Podle rozsudku NSS ze dne 22. 9. 2023, čj. 2 As 278/2022 – 60, dostupné na www.nssoud.cz
Více našich článků k problematice územního a stavebního řízení najdete zde.