Na konci ledna 2023 stál před Nejvyšším správním soudem Územní plán Hrabyně. Navrhovateli byli nespokojení vlastníci pozemků, které chtěli napojit na pozemní komunikaci přes sousední parcely. K tomuto napojení získali povolení pro zřízení sjezdu. Územní plán ale toto řešení nereflektoval. Obec u soudu namítala, že toto řešení není vhodné, není komplexní a je dokonce i rozporné s právními předpisy.

Vedle problémů s pozemními komunikacemi navrhovatelé nesouhlasili ani s tím, že by mohla být výstavba v lokalitě, kde mají nemovitosti, podmíněna jednak dohodou o parcelaci a současně územní studií. V tom viděli pochybení, protože územní plán se pak měl podrobností svých požadavků blížit regulačnímu plánu, což je nezákonné. Obec si prý měla vybrat jen jeden z těchto nástrojů. Navrhovatelé v neposlední řadě tvrdili, že již byly zahájeny přípravné práce, které měly vést k vydání rozhodnutí o umístění staveb a jejich následné realizaci, přičemž novým územním plánem jsou už uskutečněné práce zcela zmařeny.

Co řekl NSS k podrobnosti regulace

Obec u soudu se svým územním plánem obstála. Zajímavý je právě pohled na možnost podmiňovat rozvoj území dvěma nástroji – územní studií a dohodou o parcelaci.

Nejprve se ale NSS vyjádřil k podrobnější regulaci obecně: „Nejvyšší správní soud obecně uvádí, že územní plán může obsahovat podrobnosti vyhrazené regulačnímu plánu jen za zákonem stanovených podmínek. Prvky regulačního plánu smí být obsaženy v územním plánu pouze tehdy, jestliže zastupitelstvo obce rozhodlo při rozhodování o pořízení územního plánu či schválení jeho zadání, že územní plán bude obsahovat takové prvky (§ 43 odst. 3 SZ). Nesplnění této formální podmínky nelze překlenout (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 5. 9. 2022, č. j. 55 A 35/2022-91). O takovou situaci se však v předmětné věci nejedná.

[49] Nejvyšší správní soud uvádí ve shodě s krajským soudem, že neshledal ve vztahu k řešení předmětného území žádnou podrobnost náležející regulačnímu plánu či územnímu rozhodnutí. Stanovení podmínky využitelnosti území ještě nepředstavuje podrobnost vyhrazenou regulačnímu plánu či územnímu rozhodnutí. Rámcové parametry zpracování územní studie ÚS1, které se v textové části ÚP Hrabyně stanovují, z nichž v předmětné věci hraje roli především požadavek „[n]apojení plochy ze silnice III/4669 koordinovat s napojením plochy DS-Z2 (podmínka D1 ve výkresu I.B.2.); navrhnout rozšíření příslušné části veřejného prostranství v ploše P-Z10 pro přestavbu místní komunikace na normové parametry“, nejsou podrobnosti, které by představovaly prvek regulačního plánu či územního rozhodnutí…

Pokud stěžovatelé v rámci této kasační námitky zmínili, že z ÚP Hrabyně nevyplývá, proč konkrétně je takové omezení zpracování územní studie a dohodou o parcelaci nově vyžadováno, nelze tomu přisvědčit. K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že územní plán je třeba vnímat jako významový celek, a nikoliv parciálně jako souhrn samostatných částí (kapitol). Územní studie je v textové části ÚP Hrabyně dostatečně specifikována a zdůvodněna v části I.A.12 ÚP Hrabyně, kde se uvádí zejména cíle této územní studie (navrhnout optimální rozvržení parcelace, vymezení ploch veřejných prostranství, návrh dopravní a technické infrastruktury a stanovení podrobných (prostorových) podmínek pro výstavbu rodinných domů), a dále její podmínky, které jsou dále konkretizovány v části I.A.6.

Je pravdou, že samotné odůvodnění ÚP Hrabyně se již dále detailněji územními studiemi nezabývá. Z uvedeného však dostatečně vyplývá jak účel zpracování územní studie ÚS1, tak i mantinely pro její zpracování. Zcela jednoznačně je také řešen vztah územní studie ÚS1 k dohodě o parcelaci.“

K požadavku na zpracování územní studie a uzavření dohody o pracelaci

K námitce, že nelze stanovit více podmínek využitelnosti území, kde v namítané části ÚP Hrabyně se jedná o dvě kumulativní podmínky – územní studii a dohodu o parcelaci, Nejvyšší správní soud uvedl: „Krajský soud v napadeném rozsudku vycházel v tomto ohledu z platné a účinné právní úpravy, přičemž provedl nejen jazykový, ale také teleologický výklad ustanovení § 43 odst. 2 SZ.

Dovodil, že oba zmíněné instituty lze účelně a synergicky propojit tak, aby se z hlediska účelu sledovaného citovaným ustanovením § 43 odst. 2 SZ doplňovaly. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že má-li být územní plánování opravdu racionálním (a nikoli svévolným) procesem, jehož cílem je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území (§ 18 odst. 1 SZ), musí zde být určitá kontinuita a koherence prováděných změn mj. s ohledem na legitimní očekávání a práva vlastníků jednotlivých pozemků (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 4. 9. 2020, č. j. 5 As 194/2019 – 37).

K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že oporu pro závěry krajského soudu skýtá též judikatura Nejvyššího správního soudu. Vztahem dohody o parcelaci a územní studie se zabýval Nejvyšší správní soud zejména ve svém rozsudku ze dne 19. 11. 2020, č. j. 1 As 50/2020-46 (odkazovaný též odpůrcem v jeho vyjádření), kde dovodil, že „[s]myslem územní studie je prověřit možnost využití konkrétního řešeného území k účelu předpokládanému územním plánem. Naopak, využít institutu dohody o parcelaci lze v situaci, kdy území není z územně plánovacího hlediska, co se týče požadovaného využití (zejména půjde o zastavění), problematické.

Jedná se o svým způsobem „technické“ řešení budoucího uspořádání území tak, aby bylo uspořádáno rozumně a náklady a přínosy nové zástavby včetně potřebné infrastruktury byly spravedlivě rozděleny mezi vlastníky dotčených pozemků. Ze stavebního zákona nevyplývá, že by bylo vyloučeno v průběhu územního plánování použít oba zmíněné instituty. Z povahy věci lze však dovodit, že prvotním by mělo být prověření využití k danému účelu (včetně případných omezení vyplývajících z obsahu územní studie) a až poté může následovat dohoda vlastníků o konkrétní podobě zástavby.“

K omezení vlastníka blokací území

Jakékoliv podmínky pro výstavbu v územních plánech jsou samozřejmě vlastníkům trnem v oku, neboť mnohdy odsunou možnost stavět o řadu let. K nutnosti snést toto břemeno NSS řekl: „Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že oba zmíněné instituty svým způsobem odsouvají možnost územního rozhodování v oblasti (územní studie musí být zpracována do čtyř let od nabytí účinnosti ÚP Hrabyně), přičemž také dohoda o parcelaci může být časově náročným procesem, neboť je zapotřebí dosáhnout stoprocentní shodu všech vlastníků. Dohoda o parcelaci tak může mít za určitých okolností „blokační efekt“ ve vztahu k využití území (srov. Doležalová, V. Komentář k § 43 odst. 2 SZ. In. ASPI) a neměla by být tedy užívána tam, kde lze očekávat komplikace. Hovoří se někdy o efektu „dočasné“ faktické stavební uzávěry.

Nicméně zcela jistě ani jedna z uvedených podmínek využití území, resp. obě ve vzájemné souvislosti nepůsobí ve vztahu k záměru stěžovatelů efekt nepřekonatelné právní překážky, pouze jde o jistou komplikaci jejich postupu směřujícího k dosažení územního rozhodnutí ať už v otázce dopravního napojení pozemků či následně k umístění staveb pro rodinné bydlení. Už rozhodně nemůže jít o efekt „vyvlastnění“ či redukce jejich práv na „pouhou držbu“, jak se snaží stěžovatelé tvrdit. K takovému zásahu v důsledku využití těchto institutů územního plánování v právní sféře stěžovatelů nedošlo a ani nic takového stěžovatelům nehrozí. Není pak úkolem soudu ve správním soudnictví předjímat, jakým způsobem budou probíhat následné procesy územního plánování.“

Podle rozsudku NSS ze dne 31. 1. 2023, čj. 5 As 340/2020 – 34. Dostupné na www.nssoud.cz

Další naše texty k problematice územního plánování najdete zde.