S funkcí zastupitele je spojeno mimo jiné také rozhodování o tom, jakým způsobem bude nakládáno s majetkem obce. Jelikož existuje riziko, že by zastupitelé k tomuto „cizímu“ majetku nepřistupovali stejně zodpovědně jako k majetku vlastnímu, je jim zákonem uložena povinnost přistupovat k majetku obce s péčí řádného hospodáře. V tomto článku si rozebereme pouze možné konotace vyplývající z občanskoprávní odpovědnosti zastupitelů. Možné trestněprávní dopady budou předmětem dalšího článku.

Kde je zakotvena občanskoprávní odpovědnost zastupitele?

Samotná občanskoprávní odpovědnost zastupitelů je dovozována ze zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Podle jeho § 20 odst. 2 „právnické osoby veřejného práva podléhají zákonům, podle nichž byly zřízeny; ustanovení tohoto zákona se použijí jen tehdy, slučuje-li se to s právní povahou těchto osob“. Právě územní samosprávné celky jsou takovýmito právnickými osobami veřejného práva a lze konstatovat, že není v rozporu s jejich povahou, pokud se na jejich jednání, resp. na jednání jejich zástupců budou vztahovat mj. také ustanovení o odpovědnosti za škodu.

Toto ustanovení je pak dále rozvinuto v § 159 odst. 1 občanského zákoníku, v němž stojí: „Kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Má se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky.“ Z tohoto ustanovení jsou dovozovány tři „kvality“, které musí mít zastupitel při rozhodování na zřeteli: loajalita, znalosti a pečlivost.

V § 38 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, je výslovně stanoveno: „Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Porušením povinností stanovených ve větě první a druhé není takové nakládání s majetkem obce, které sleduje jiný důležitý zájem obce, který je řádně odůvodněn.“ Povinnosti vyplývající z tohoto paragrafu ve spojení s § 159 odst. 1 občanského zákoníku jsou zprostředkovaně kladeny také na zastupitele obce, kteří při hlasování tvoří samotnou vůli obce.

Jak pečuje řádný hospodář?

Péči řádného hospodáře je možné definovat jako „povinnost zastupitele pečovat o svěřený majetek tak, jak by o svůj majetek pečoval rozumně uvažující/opatrný vlastník. Jinými slovy, zastupitel musí rozhodovat ve prospěch obce bez upřednostňování vlastních zájmů nebo se má před hlasováním dostatečně zamyslet nad důsledky svého rozhodnutí“.[1]

Právo či povinnost vymáhat škodu po zastupitelích?

Pokud by takovým hlasováním v rozporu s péčí řádného hospodáře vznikla obci škoda, může obec tuto škodu právě po zastupitelích, kteří tohoto standardu péče nedbali, vymáhat. O tomto postupu by však muselo rozhodnout opět samo zastupitelstvo obce. Je tak nabíledni, že k vymáhání škody dochází většinou za situace, kdy se po volbách změní rozložení politických sil v zastupitelstvu a dřívější opozice získá dostatek hlasů k tomu, aby mohla zastupitele hnát k odpovědnosti.[2]

Otázkou však je, zda v případě, kdy k této situaci nedojde a zastupitelé zůstanou při vymáhání škody nečinní nevzniká obci další škoda, za kterou by mohli být zastupitelé opět odpovědní. Mnohdy bude možné odpovědět kladně a z práva vymáhat po nedbalých zastupitelích náhradu škody se tak fakticky stane povinnost.

Role odborných posudků a stanovisek

Další požadavky jsou dovozovány z judikatury, přičemž není důvod se přiměřeně nepřidržet také judikatury trestněprávní. Kromě zákona o obcích a případně také statutu města u zastupitelů statutárních měst, je v jednom judikátu vyžadována dokonce znalost stavebního zákona. Obecně je možno říci, že zastupitel „by měl mít minimálně povědomí, jak se věci v základních principech mají, a vědět, kdy již musí požádat o odbornou pomoc.“[3]

Tato žádost „o odbornou pomoc“, tedy typicky vyžádání si znaleckého posudku, není v zákoně o obcích nikde povinně stanovena. Je tak na zastupitelích, aby si posoudili, které otázky jsou na základě svých znalostí schopni odborně posoudit a které již hranice jejich znalostí přesahují. Zastupitel by tedy „měl rozpoznat, kdy si již musí vyžádat radu odborníka a současně musí být schopen zvážit, jestli je to ten odborník, který je pro věc dostatečně kvalifikován. Zástupce samosprávného celku tak bezvýjimečně odpovídá za pečlivý výběr odborníka. Poté musí být schopen poskytnuté odborné vyjádření svým způsobem kriticky přečíst. Pokud dospěje k závěru, že je takové stanovisko zjevně pochybené, je zpracováno nekvalitně, tak by nevystačil na svou obranu jen s tím, že to přece řekl odborník“.[4] Pokud jsou odborné podklady zjevně nesprávné a zastupitel to musel vědět (a přesto se jimi řídil), zpronevěřil se péči řádného hospodáře.

Posílení pozice věřitelů obce

V souvislosti s majetkovou odpovědností zastupitelů je také třeba zmínit i posílení pozice věřitelů obce. „Pokud by se věřitel obce nedomohl zaplacení svého nároku (například insolventní obec), pak zastupitel, který obec poškodil, ručí osobně věřiteli za dluh obce v rozsahu, v jakém obci škodu nenahradil.[5] To vyplývá z § 159 odst. 3 občanského zákoníku, který tuto povinnost výslovně stanovuje.[6]

Rozsah odpovědnosti zastupitelů

Pokud jde o rozsah odpovědnosti funkcionářů obce, není tento omezen jako je tomu např. v případě zaměstnanců, kteří způsobí škodu zaměstnavateli. Vyplývá to z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 22. 5. 2005, sp. zn. 25 Cdo 1319/2004, kde se starosta bránil právě odkazem na zákoník práce, dle něhož zaměstnanec odpovídá pouze do 4,5 násobku své průměrné mzdy. Na odpovědnost zastupitelů či funkcionářů obce obecně je tak nutné použít pravidla občanského zákoníku.

Z těch vyplývá mj. také to, že k tomu, aby obci zastupitel odpovídal, nemusí jednat vědomě na její škodu, ale postačí, že jedná nedbale. Tato nedbalost se dokonce presumuje, když § 2911 občanského zákoníku uvádí, že „způsobí-li škůdce poškozenému škodu porušením zákonné povinnosti, má se za to, že škodu zavinil z nedbalosti“. Podle § 159 odst. 3 občanského zákoníku se opět má za to, že nedbale jednal ten, kdo jednal v rozporu s péčí řádného hospodáře. Pokud tedy obci vznikne v důsledku rozhodnutí zastupitele škoda, je na zastupiteli, aby tuto vyvratitelnou domněnku vyvrátil a prokázal, že nedbale nejednal. Bude tedy muset prokázat, že jednal s péčí řádného hospodáře, tedy loajálně, s potřebnými znalostmi a pečlivě.

Závěr

Jak bylo výše naznačeno, občanskoprávní odpovědnost zastupitelů je nastavena poměrně přísně. Zejména v případě menších obcí může být problematické, jak vyhovět požadavku, aby si pro své rozhodování vždy, když je to potřeba, vyžádali stanovisko kvalifikovaného odborníka. Je jistě na místě, aby ministerstvo vnitra v tomto ohledu poskytovalo obcím náležitou metodickou pomoc. Za zvážení jistě stojí, zda se obec a její zastupitelé nemají proti pro případ způsobení škody pojistit, i když to s sebou samozřejmě nese další náklady.

 Michal Staněk, David Zahumenský

Poznámky:

[1] ČERNOCHOVÁ, Ilona; HRDLIČKA, Vojtěch. Za co všechno odpovídat jako člen zastupitelstva obce? ModerníObec.cz. Publikováno dne 8. 9. 2014. Dostupné z: http://moderniobec.cz/za-co-vsechno-odpovidam-jako-clen-zastupitelstva-obce/

[2] BIELINOVÁ, Petra. Zastupitelé a vymáhání odpovědnosti za jejich rozhodnutí. Právo ve veřejném zájmu. Publikováno dne 19. 4. 2015. Dostupné z: http://www.pvvz.cz/news/petra-bielinova-jak-ma-postupovat-zastupitel-aby-mu-nehrozilo-vymahani-skody-za-jeho-rozhodnuti/

[3] VLK, Václav. Soukromoprávní odpovědnost zástupců samosprávných celků. PrávníProstor.cz. Publikováno dne 22. 12. 2014. Dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/obcanske-pravo/soukromopravni-odpovednost-zastupcu-samospravnych-celku

[4] VLK, Václav. Soukromoprávní odpovědnost zástupců samosprávných celků. Op. cit.

[5] ČERNOCHOVÁ, Ilona; HRDLIČKA, Vojtěch. Za co všechno odpovídat jako člen zastupitelstva obce? Op cit.

[6] § 159 odst. 3. občanského zákoníku: „Nenahradil-li člen voleného orgánu právnické osobě škodu, kterou jí způsobil porušením povinnosti při výkonu funkce, ačkoli byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci.